1/46 NOR : DEVL1400720L/Bleue-1 PROJET DE LOI relatif à la ...

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Oiseaux
»). Le droit européen a été très moteur dans l'
évolution de la protection de la ...
son appui à la gestion des espaces naturels et à l'
exercice de la police de l'eau
et ...
un extrait du document
PROJET DE LOI
relatif à la biodiversité
NOR : DEVL1400720L/Bleue-1
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EXPOSÉ DES MOTIFS
Létat et les perspectives de conservation de la biodiversité restent préoccupants dans le monde à bien des niveaux : de lespèce aux habitats, de la terre à la haute-mer... La France néchappe pas à ce constat. Les derniers bilans montrent que 22 % des habitats dintérêt communautaire en France seulement sont en bon état de conservation et que 28 % des espèces dintérêt communautaire le sont (Rapportage à la commission européenne pour la directive habitats Faune Flore).
Les Français ont maintenant, grâce notamment aux efforts de communication menés en 2010 lors de lannée internationale de la biodiversité, une meilleure connaissance de ce quest la biodiversité ; daprès une étude du centre de recherche pour létude et lobservation des conditions de vie (CREDOC / « Les français et la biodiversité » - Enquête CREDOC 2013), deux tiers dentre eux déclarent ainsi savoir ce quest la biodiversité. La même étude fait ressortir que nos concitoyens placent de plus en plus les questions de perte de biodiversité parmi les problèmes de dégradation de lenvironnement les plus préoccupants. Plus encore quune inquiétude, on note un changement perceptible dans la perception des conséquences de cette perte de biodiversité puisque plus dun tiers des français déclarent que lérosion de la biodiversité a déjà un impact sur leur quotidien, un chiffre en progression par rapport à 2010. Enfin, les questions de mode de production sont aussi de plus en plus citées parmi les causes de cette perte de biodiversité, invitant dès lors la puissance publique et les acteurs à questionner les modèles de production.
La biodiversité est aussi une force économique pour la France. Dune part, elle assure des services qui contribuent aux activités humaines, dit services écosystémiques. Si lévaluation complète des services rendus et donc le coût de leur disparition ne sont pas encore connus, plusieurs études ont montré limportance de la biodiversité en tant que capital économique extrêmement important. Dautre part, la biodiversité est une source dinnovation (biomimétisme, substances actives
) et représente dès une lors une valeur potentielle importante.
Laction publique sest dabord concentrée, en France, en Europe et dans le reste du monde, sur une politique de protection de la nature, marquée par la création despaces dédiés (création des parcs nationaux dans les années 60) ou la protection des espèces (loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages dite directive « Oiseaux »). Le droit européen a été très moteur dans lévolution de la protection de la biodiversité avec la directive habitats de 1992 qui a introduit une dimension plus large dépassant le cadre des espèces. Laction publique sest ensuite diversifiée pour prendre en compte des aspects de plus en plus en complexes de la biodiversité tels que les continuités écologiques.
Cependant, au-delà dun encadrement règlementaire des activités, la recherche dune mobilisation des parties prenantes lancée par la convention sur la diversité biologique de 1992, prolongée lors de la conférence des parties de 2010 à Nagoya avec les objectifs d'Aïchi a été un tournant majeur. En France la stratégie nationale pour la biodiversité, révisée en 2011, s'inscrit complètement dans cette logique de mobilisation des acteurs avec un système dadhésion et dengagements volontaires ( HYPERLINK "http://www.developpement-durable.gouv.fr/-Appel-a-reconnaissance-SNB-.html"http://www.developpement-durable.gouv.fr/-Appel-a-reconnaissance-SNB-.html.
Plus de trente ans après la loi de 1976 précitée, après de telles évolutions conceptuelles et sociales et compte-tenu de lurgence à agir, laction publique doit être renouvelée. Cest lobjet de cette loi entièrement consacrée à la biodiversité, prise dans son ensemble : depuis les gènes jusquau niveau le plus important dorganisation des écosystèmes que sont les paysages, sur terre comme en mer. Cette loi a aussi pour ambition de sintéresser aux différentes facettes de laction publique : encadrement règlementaire, mais aussi organisation de lEtat et des opérateurs, gouvernance
La conférence environnementale de 2012 et les débats menés en région ont permis de retenir les axes de réforme. Ces axes forment les différents titres de la loi.
Compte-tenu des évolutions fortes rappelées précédemment, quelles soient scientifiques, sociales ou économiques, le titre Ier a pour ambition de renouveler la vision de la biodiversité et les principes daction qui doivent permettre sa protection et sa restauration.
Le titre II est consacré à la gouvernance de la biodiversité, au niveau national et régional. Lobjectif est de disposer dune gouvernance claire venant en appui de laction publique, tant sur des aspects scientifiques et technique que sociétaux. Cette gouvernance se veut ouverte sur les autres politiques sectorielles, les activités humaines contribuant largement à la gestion durable de cette biodiversité tout en étant sources de menaces sur celle-ci.
Le titre III vise à doter la France dun grand opérateur public, lagence française pour la biodiversité, qui permettra un regroupement et une meilleure diffusion et valorisation de la connaissance ainsi quun appui renforcé et unifié à la fois méthodologique et financier aux porteurs de projets en faveur de la biodiversité. Cette agence permettra aussi d'accroître la sensibilisation de nos concitoyens et d'améliorer la formation des professionnels, aussi bien de lEtat ou des collectivités, que dautres employeurs concernés par cette politique. Elle aura vocation à appuyer la définition et le portage des positions françaises au plan international et au niveau européen et enfin à apporter son appui à la gestion des espaces naturels et à lexercice de la police de l'eau et des milieux aquatiques.
Cette agence permettra en particulier de mobiliser les moyens nécessaires aux politiques de biodiversité et de développer les partenariats avec les collectivités, acteurs tout à fait essentiels pour la bonne mise en uvre des politiques de biodiversité.
Les titres suivants sintéressent à la mise en place doutils permettant datteindre les objectifs fixés de reconquête de la biodiversité en mobilisant des outils innovants, comme le partage des avantages ou les obligations environnementales, en sintéressant au milieu marin encore peu connu et peu protégé, ou en étendant des dispositifs éprouvés dans des cas particuliers à dautres situations.
Le titre IV sinscrit dans le contexte de lentrée en vigueur à venir du protocole de Nagoya à la Convention sur la Diversité Biologique et de la proposition de règlement européen sur le même objet.
Il sagit de garantir un cadre juridique clair à la recherche et développement (R&D) sur les ressources génétiques et les connaissances traditionnelles associées à ces ressources génétiques, sur le territoire français.
Ce cadre juridique sapplique à la fois aux acteurs français et internationaux.
Il prévoit des règles daccès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées à ces ressources génétiques, sur le territoire français, ainsi que des modalités de partage, avec lEtat ou des communautés dhabitants, des bénéfices tirés de leur exploitation économique. Ce partage doit contribuer à mettre en uvre un cercle vertueux sur la valorisation de la biodiversité, un enjeu particulièrement important pour la France qui est à la fois riche de sa biodiversité et en pointe sur des secteurs qui recourent à la biodiversité comme source de production et dinnovation : il sagit notamment des secteurs agro-alimentaire, cosmétique, et pharmaceutique.
Le titre V propose une palette doutils gradués en fonction des enjeux pour renforcer laction en faveur de la préservation et de la reconquête de la biodiversité des acteurs publics, Etat ou collectivités, ou privés. Ce titre comporte dès maintenant des dispositions de simplification des outils de protection des espaces et des espèces comprenant notamment des modifications de procédures ou de schémas.
Enfin, le titre VI concrétise le changement de paradigme de la politique des paysages initiée par la loi paysages de 1993 et renforcée par la Convention européenne du paysage qui passe d'une logique de protection des paysages remarquables vers une prise en compte de tous les paysages. Il introduit en outre une réforme des sites inscrits pour renforcer lefficience de la politique des sites.
TITRE Ier.. - Principes fondamentaux
Le titre Ier modifie les trois articles L. 110-1 à L. 110-3 du titre Ier du livre Ier du code de lenvironnement.
Larticle 1er a pour objectif de renouveler les concepts et le vocabulaire présents au début du code de lenvironnement pour en conforter la portée au regard des nouvelles connaissances et des évolutions sociétales. Il sagit ici de donner une vision complète de la biodiversité, intégrant lensemble des êtres vivants, et den donner une vision moins figée et mettant en avant son caractère dynamique. Larticle conforte limportance de cette dynamique, dans un contexte de changement global, où la disparition des services rendus par la biodiversité (alimentation, énergie, atténuation de phénomènes naturels,
) est susceptible de porter atteinte aux activités humaines et où la capacité dévolution des écosystèmes et essentielle à leur fonctionnement. Larticle rappelle aussi que la biodiversité est à la fois le produit de processus biologiques toujours en cours et de la géodiversité. Enfin, en écho aux modifications apportées par le titre VI sur les paysages, cet article L. 110-1 est modifié afin de distinguer la politique des sites qui relève de la protection despaces remarquables, de la politique du paysage qui touche tous les paysages, remarquables et quotidiens.
Larticle 2 consacre la connaissance de la biodiversité, jugée, lors de lélaboration de lactuelle stratégie nationale pour la biodiversité, comme essentielle à latteinte de ses objectifs, comme une action dintérêt général.
Cet article introduit de plus par ailleurs deux nouveaux principes. Dune part, la séquence « Eviter réduire compenser » est déclinée pour la biodiversité comme un principe de laction préventive. Il semble en effet utile que cette séquence essentielle trouve une traduction législative au niveau des grands principes que pose larticle L. 110-1 notamment pour fixer lordre de cette séquence et introduire la notion de valeur écologique qui doit servir de référence lors des procédures mises en uvre.
Par ailleurs, il introduit le principe de solidarité écologique. Ce principe existe déjà pour les parcs nationaux et pour la gestion de leau. Introduit comme principe général, il met en exergue limportance des interactions positives et négatives entre la préservation de la biodiversité et les activités humaines et permet de sassurer que les questions complexes dinteractions et deffets rétroactifs sont prises en compte dans les décisions.
Enfin, lintroduction en 2009 du concept de continuités écologiques sest traduite par des démarches structurantes, comme létablissement de schémas régionaux de cohérence écologique. Ces démarches contribuent à laménagement durable du territoire. Lajout de cette mention à larticle 3 permet de concrétiser ce lien.
Larticle 4 traduit les obligations nées de la convention pour la diversité biologique et en particulier celle de réaliser une stratégie nationale pour la biodiversité, en insistant sur la dimension forcément partenariale de lélaboration de la stratégie française, à linstar de la méthode mise en uvre en 2010 et 2011 pour lélaboration de lactuelle stratégie. Cet article confie aussi une nouvelle compétence aux régions, compétence déjà largement exercée au titre de la compétence universelle des régions, qui est délaborer des stratégies régionales, permettant de décliner les orientations nationales et dassurer leur prise en compte à une échelle pertinente daction.
TITRE II. - Gouvernance
Le titre II répond à la décision prise dans la feuille de route du Gouvernement lors de la Conférence environnementale de 2012 de mettre en uvre une nouvelle gouvernance de la biodiversité. Cette réforme a pour objectif de parvenir à une simplification des instances administratives nationales pour les rendre plus lisibles et plus efficientes, en distinguant bien les instances dexpertise scientifique et technique des instances de débat et de discussion. Elle prévoit son articulation avec le niveau régional en y adoptant une structure équivalente.
A ce titre, larticle 5 crée un nouveau chapitre IV au sein du titre III du livre Ier du code de lenvironnement dédié aux institutions. Il prévoit dune part la création dun comité national de la biodiversité comme instance sociétale de concertation. Un décret prévoira ses modalités de composition, notamment sous forme de collèges représentatifs des différents acteurs et son fonctionnement prévu sur la base dune assemblée plénière et de commissions permanentes spécialisées traitant de thématiques comme la trame verte et bleue ou la chasse. Ce comité aura vocation à éclairer la décision publique en matière de biodiversité sur des aspects sociétaux.
Dautre part, il est proposé de créer dans la loi, par un nouvel article L. 134-2, le Conseil national de protection de la nature (CNPN), actuellement dessence réglementaire, et den faire une instance scientifique et technique chargée de rendre des avis au ministre.
Larticle 6 permet lintégration des missions actuelles du comité national « trames verte et bleue » prévues à larticle L. 371-2 dans le futur conseil national de la biodiversité.
A léchelon régional, il est proposé à larticle 7 de transformer les comités régionaux « trames verte et bleue » en comités régionaux de la biodiversité cités à larticle L. 371-3. Cette modification consiste principalement en un changement de nom, les comités régionaux actuels ayant déjà la possibilité daborder un champ large de questions touchant à la biodiversité au-delà de la politique de la trame verte et bleue. Pour autant, un ajustement de leurs missions et une modification des dispositions encadrant leur composition devront être opérées notamment pour y intégrer le cas échéant des représentants des enjeux marins. Des dispositions transitoires de maintien en létat des instances régionales sont introduites de manière à ne pas devoir remettre en cause les instances actuelles « comités régionaux trame verte et bleue », très récemment installés et en plein travail délaboration des schémas régionaux de cohérence écologique, dont ladoption doit rester la priorité actuelle de travail de ces comités.
TITRE III. - Création de lagence française pour la biodiversité
Le paysage actuel des opérateurs de lEtat agissant en matière de protection de la biodiversité terrestre et marine et de préservation de la qualité de leau et des milieux aquatiques est relativement foisonnant.
En 2010, on dénombrait quarante-cinq organismes sous tutelle ou agréés et financés par lEtat intervenant dans le domaine de la biodiversité, dont vingt-et-un établissements publics. Sy ajoutaient quarante-six parcs naturels régionaux (quarante-huit en 2013), cent soixante-quatre réserves naturelles nationales, cent soixante réserves naturelles régionales, vingtetun conservatoires régionaux des espaces naturels, huit conservatoires départementaux et les organisations assurant la gestion des espaces sensibles de départements.
Lorganisation institutionnelle actuelle des opérateurs de lEtat dans les secteurs de la biodiversité et de leau et des milieux aquatiques est le résultat des initiatives prises au fil du temps par les autorités publiques. Celle-ci est source dune certaine complexité et de dispersion des moyens.
Compte tenu de ses différents engagements, la France a besoin aujourdhui dun outil complet, efficient et facilement identifiable en matière de protection de la biodiversité terrestre et marine, de leau et des milieux aquatiques qui soit à la hauteur des enjeux et des engagements européens et internationaux de la France. A titre dexemple, dans le domaine de la connaissance, malgré un travail important réalisé, les données sont encore éparses, fragmentaires et difficilement accessibles, en particulier pour ce qui est de la biodiversité ordinaire et notamment la biodiversité marine. En outre, lorganisation actuelle ne facilite pas la représentation des acteurs de la biodiversité au sein des instances techniques de concertation internationales ou européennes. Alors que les pays voisins disposent dagences opérationnelles à même de présenter lexpérience de ces acteurs de la biodiversité, ladministration centrale est en France seule à défendre leurs intérêts.
La mise en uvre de la politique publique de protection de la biodiversité, par nature transversale et relayée dans les territoires par les services déconcentrés de lEtat et les collectivités territoriales, peut être renforcée. Depuis plusieurs décennies, les collectivités territoriales ont développé leur prise de compétence et leurs actions dans le domaine de lenvironnement. Cette dynamique a été renforcée tout récemment dans le cadre du processus de décentralisation lancé par le Gouvernement avec lattribution du rôle de « chef de file » aux régions. Néanmoins, lintégration de la biodiversité dans les stratégies territoriales reste à conforter. La prise en compte de la biodiversité dans les différents projets est parfois insuffisante et les partenariats encore trop limités.
Aussi, pour faire face aux besoins tant des milieux terrestres que du milieu marin, la question du financement de ces politiques publiques, dans le contexte budgétaire actuel, se pose avec acuité. Des réflexions sur le développement de la fiscalité écologique et son affectation sont en cours. Lune des cinq tables rondes de la Conférence environnementale de septembre 2012 a été consacrée à ce sujet. Par la suite, le Gouvernement a créé en décembre 2012 un comité pour la fiscalité écologique. Ce comité est chargé de formuler un avis sur les mesures fiscales écologiques proposées par le Gouvernement et de faire des propositions en la matière. Ces réflexions vont dans le sens des recommandations de la Commission européenne, laquelle a récemment incité la France, à loccasion de son examen du programme national de réforme de la France pour 2013 et du programme national de stabilité pour la période 2012-2017 à « rééquilibrer la part des taxes environnementales » et à « prendre des mesures supplémentaires déplaçant la charge fiscale sur le travail vers les taxes environnementales ou la consommation ». Par ailleurs, une partie de lenveloppe du programme des investissements davenir doit être consacrée à « linnovation en faveur de la nature ».
La France a donc besoin aujourdhui de disposer dun outil dintervention exerçant un véritable « leadership » sur ces thématiques en capacité de créer des partenariats avec les acteurs des territoires. Cest avec cette ambition partenariale que le titre III met en place lAgence française pour la biodiversité.
Larticle 8 introduit la possibilité de mettre en place une forme de coopération renforcée possible entre établissements, appelée rattachement. Cette possibilité, inspirée des dispositions en vigueur dans le code de la recherche à larticle L. 311-4, a vocation à sappliquer à lensemble des établissements ou structures régis par le code de lenvironnement. Elle est dores et déjà mise en uvre à larticle 10 pour créer un lien organique particulier entre lagence pour la biodiversité et les établissements publics de lEtat des parcs nationaux.
Larticle 9 insère dans le chapitre Ier du titre III du livre Ier du code de lenvironnement un nouvel article L. 131-1 qui crée cette agence dans la même partie que lagence pour le développement et la maîtrise de lénergie. LEtat disposera ainsi de la sorte de deux grands établissements pour mener sa politique de transition écologique et énergétique, présents sur tout le territoire.
Cet article crée dans le code de lenvironnement plusieurs articles. Larticle L. 131-8 définit la spécialité de létablissement public à caractère administratif instauré autour des questions de biodiversité prise dans son sens le plus large, des gènes aux écosystèmes et de la gestion équilibrée et durable des eaux. Lagence ainsi créée a vocation à apporter son appui, technique ou financier, à lensemble des acteurs concernés, quils soient publics (services de lEtat, collectivités et leurs groupements ou établissements publics) ou privés (associations, acteurs économiques
). Lagence apportera un concours particulier aux établissements qui lui sont rattachés ou pour lesquels, à linstar du rôle actuellement joué par lOffice national de leau et des milieux aquatiques (ONEMA) auprès des agences de leau, elle a une mission particulière dorganisme commun pour lexercice des missions de solidarité financière. Lagence pourra apporter son appui aux acteurs sur lensemble du territoire de la République après avoir convenu, le cas échéant, des conventions avec les autorités compétentes en matière denvironnement.
Larticle L. 131-9 indique dans une liste non exhaustive les missions qui seront exercées par lagence, en reprenant notamment les missions exercées par les organismes qui sont fusionnés au sein du nouvel ensemble. Les organismes publics fusionnés sont lONEMA, Parcs nationaux de France (PNF), le groupement dintérêt public Atelier technique des espaces naturels (ATEN) et lAgence des aires marines protégées (AAMP). Ces fusions sont rendues effectives par larticle 16. Le service du patrimoine naturel de Muséum national dhistoire naturelle (MNHN) deviendra par voie règlementaire une unité mixte de lagence et du MNHN.
Larticle L. 131-10 fixe les grands équilibres de la composition du conseil dadministration. Une attention particulière sera portée à la représentation des acteurs du milieu marin et de loutre-mer compte tenu des enjeux portés par ces espaces particulièrement riches et fragiles. Vu limplication forte des collectivités territoriales de tous niveaux dans la mise en uvre des politiques de biodiversité, une représentation de celles-ci est prévue. De la même façon, le poids économique des questions de biodiversité justifie de prévoir la représentation des acteurs socio-économiques au conseil dadministration. A linstar de ce qui se pratique dans la quasi-totalité les établissements publics de lEtat, des élus du personnel siègeront au sein du conseil dadministration. Enfin, la loi fixe un objectif de représentation équilibrée entre les hommes et les femmes.
Larticle L. 131-11 instaure un comité dorientation thématique dédié au milieu marin. Ce comité, à la composition plus large que celle du conseil dadministration, aura vocation à renforcer la gouvernance de létablissement en conférant à ce comité une mission dappui au conseil dadministration voire lexercice de compétences que ce dernier lui déléguerait. Certains espaces, comme les parcs naturels marins, continueront à être gérés par des conseils de gestion, bénéficiant dune délégation directe du comité dorientation compétent. Dautres comités dorientation pourront être créés à la discrétion du Conseil dadministration.
Lorganisation de létablissement sera complétée par un décret qui prévoira notamment les modalités de désignation de son directeur général et la composition et le rôle dun conseil scientifique et technique à linstar de ce qui existe dans dautres établissements à forte dimension technique.
Les ressources possibles de létablissement sont fixées par larticle L. 131-12 ; il sagit dune liste usuelle pour les établissements publics. Ces modalités de financement reprennent lexhaustivité des sources de financement des opérateurs intégrés dans lagence et excluent le recours direct à lemprunt. Les lois de finances ultérieures détermineront les modalités précises et les montants afférents.
Les établissements publics des parcs nationaux sont rattachés à lagence française pour la biodiversité par larticle 10. Le rattachement se traduira par la mise en commun de moyens (notamment en matière de fonctions support à linstar des prestations offertes par PNF aux parcs nationaux), mais aussi par exemple dans le domaine de la connaissance et par la mise en place en place dun cadre stratégique commun.
Larticle 11 organise la continuité des droits et obligations des établissements fusionnés dans la nouvelle agence.
Le transfert des personnels des établissements actuels vers lagence est régi par larticle 12 pour ce qui ne relève pas des règles du droit commun édicté par le statut général de la fonction publique ou le code du travail.
Compte-tenu des disparités actuelles, des règles uniformes de gestion pour les personnels contractuels de droit public de la future agence sont prévues à larticle 13 qui étend ces règles au Conservatoire de lespace littoral et des rivages lacustres (CELRL), prévu à larticle L. 322-1, aux parcs nationaux, prévus à larticle L. 331-1 et à lOffice national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), prévu à larticle L. 421-1. Cette disposition remédiera à la situation actuelle très pénalisante pour les agents concernés qui ne peuvent pas bénéficier dune rémunération et dune évolution de carrière correspondant à leur responsabilité et aux établissements qui perdent de fait régulièrement des compétences qui leur sont indispensables.
Larticle 14 organise la période transitoire pour la représentation des personnels au sein du conseil dadministration des personnels dans lattente de la tenue des élections au sein du nouvel établissement.
La période transitoire entre le début dactivités de lagence et les élections prévues en 2017 pour le comité technique et le comité dhygiène et de sécurité et des conditions de travail de létablissement est régie par les dispositions de larticle 15.
Larticle 16 organise lintégration des établissements dans la nouvelle agence. Il substitue lagence aux opérateurs intégrés dans leurs missions (alinéa 1, 2, 4, 10 et 11) et supprime le cas échéant les articles organiques de ces établissements (alinéa 3 pour lONEMA, alinéa 5 pour PNF, alinéa 8 pour lAAMP). Lintégration de lAAMP nécessite de réorganiser et de renommer la section correspondante du code aux alinéas 6 et 7. Par ailleurs, lagence se substitue à la fédération des conservatoires botaniques nationaux dans ses missions de service public, missions figurant actuellement à lalinéa de larticle L. 414-10 avec lalinéa 12.
TITRE IV. - Accès aux ressources génétiques et partage des avantages
Le titre IV du projet de loi relative à la biodiversité vise à introduire une nouvelle section au code de lenvironnement intitulée « Accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées, et partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation ». Son objet est la mise en uvre du protocole de Nagoya signé par la France le 20 septembre 2011 dans le cadre de la convention sur la diversité biologique, du 22 mai 1992, publiée par le décret n° 95-140 du 6 février 1995.
La convention sur la diversité biologique (CDB), négociée sous l'égide des Nations unies lors du Sommet de la Terre à Rio en 1992, a mis en place un cadre pour remédier à lérosion mondiale de la biodiversité et des écosystèmes. Elle définit trois objectifs : la conservation in situ (dans le milieu naturel) et ex situ (dans des collections) de la diversité biologique, l'utilisation durable de ses éléments, et le partage juste et équitable des avantages issus de l'utilisation des ressources génétiques. Ce troisième objectif fait lobjet dun instrument international spécifique et juridiquement contraignant, le protocole de Nagoya.
Le protocole de Nagoya a été signé par la France le 20 septembre 2011 et pourrait entrer en vigueur fin 2014, ou fin 2015 conformément aux engagements internationaux dits « Objectifs dAïchi » adoptés par les Parties à la Convention sur la diversité biologique (CDB) dont la France en octobre 2010.
Il impose aux Etats parties de sassurer dune part dun « partage juste et équitable des avantages » découlant de lutilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées à ces ressources génétiques, selon des « conditions convenues dun commun accord » (article 5 du protocole de Nagoya), et dautre part du respect sur leur territoire des législations prises au titre du protocole de Nagoya, par les Etats Parties à ce protocole.
Il nimpose pas de réglementer laccès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles, chaque Etat partie étant libre de conditionner ou non cet accès au « consentement préalable en connaissance de cause » (article 6 du protocole de Nagoya).
A linstar de la plupart des Etats européens, la France aurait pu faire le choix de ne pas réglementer laccès à ses ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées. Mais contrairement à ces pays, la France héberge une extraordinaire biodiversité à la fois in situ (dans des milieux naturels ultra-marins et méditerranéens notamment) et ex situ (dans des collections scientifiques qui comprennent plusieurs millions déchantillons). Cette biodiversité fait partie des atouts de la France. Sa pérennité doit être préservée.
Ainsi, le Gouvernement sest engagé lors de la conférence environnementale de septembre 2012 à mettre en place un régime daccès et de partage des avantages (APA) en France en vue de la ratification du protocole de Nagoya. Cet engagement a été transcrit dans la feuille de route pour la transition écologique (volet biodiversité, points 2 et 13). Il sinscrit dans la volonté de reconquête de biodiversité exprimée lors de la conférence environnementale. Il sagit également de garantir la sécurité juridique des utilisateurs français de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles.
Le principe de souveraineté de l'Etat sur les ressources génétiques relève de larticle L. 110-1 du code de lenvironnement qui dispose dans son I modifié par le titre Ier de cette loi que « Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sites, les paysages, la qualité de l'air, les êtres vivants, la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation ». Cette souveraineté implique une responsabilité par rapport à la protection et à la gestion durable de ce patrimoine.
En effet, la France abrite une importante biodiversité, tout dabord in situ : la métropole compte environ 4 900 plantes supérieures indigènes, ce qui la classe au quatrième rang européen. La zone méditerranéenne fait partie des trente-quatre points chauds mondiaux de la biodiversité caractérisés par une biodiversité riche mais fragilisée et un très fort taux dendémisme (75 % des plantes supérieures et entre 55 et 90 % des vertébrés de France métropolitaine selon linstitut de recherche pour le développement - IRD). La France abrite en outre-mer un patrimoine biologique exceptionnel, sur plusieurs continents et zones bioclimatiques : la Guyane par exemple se situe dans lun des plus grands massifs forestiers mondiaux, lAmazonie. Enfin, le milieu marin français couvre 3 % des mers et océans de la planète, dans les trois océans, représente le deuxième domaine maritime au monde, 10 % des récifs coralliens et des lagons de la planète et héberge 13 000 espèces endémiques. La Polynésie française possède près de 20 % des atolls coralliens de la planète.
En France, dimportants efforts de conservation ex situ sont déployés par des établissements de recherche publique qui jouent un rôle majeur au niveau mondial : le Muséum national dhistoire naturelle (MNHN) gère une centaine de collections comprenant plus de 60 millions de spécimens de matériel génétique ou minéral et dont certaines ont été initiées dès la fin du XVIIIème siècle. LInstitut national de recherche agronomique (INRA) a constitué depuis plus de cinquante ans des collections de ressources génétiques végétales, microbiennes et animales. Le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) conserve dans plus de cent collections des ressources génétiques issues denviron cinq cents espèces utiles pour les pays tropicaux. Les collections de lInstitut Pasteur contiennent environ 15 000 souches de microorganismes pathogènes (virus, bactéries, champignons microscopiques).
Cette richesse génétique dimportance environnementale et sociétale majeure, est à la base de linnovation scientifique et dune multitude dapplications commerciales.
Les ressources génétiques ont une importante valeur doption car les sociétés humaines doivent pouvoir puiser dans un large capital de ressources génétiques pour assurer leur adaptabilité et leur sécurité alimentaire, par exemple pour la conception de nouveaux médicaments, lamélioration génétique des races danimaux domestiques ou la sélection de plantes adaptées aux conditions locales.
Ainsi, pays riche en biodiversité et doté de secteurs pharmaceutique, cosmétique et agroalimentaire majeurs, la France est à la fois un pays fournisseur et utilisateur de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles associées. Il convient donc à ce titre, quelle se dote dun dispositif équilibré, qui préserve à la fois la diversité biologique et la compétitivité économique.
La « biopiraterie » ou le « pillage » des ressources génétiques sont des termes employés notamment par la société civile pour désigner les pratiques daccès ou dutilisation de certains acteurs utilisant la biodiversité en particulier dans des pays en développement, qui ne rétribuent pas ceux qui ont contribué à la préservation des ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées. Dans ce contexte, le titre IV vise à faciliter laccès aux ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées pour les « utilisateurs » (chercheurs, entreprises), en clarifiant les attentes des « fournisseurs » (Nation en ce qui concerne les ressources génétiques, communautés dhabitants en ce qui concerne les connaissances traditionnelles associées). Cette sécurité juridique accrue contribuera au maintien dun dynamisme dinnovation et de partenariats pérennes bénéficiant à lensemble des acteurs.
Actuellement, laccès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées en vue de leur utilisation se fait sans encadrement réglementaire et sous différentes formes : prélèvement de matériel biologique dans des conditions in situ (en milieu naturel) et ex situ (dans des collections), consultation de séquences génétiques éventuellement dématérialisées; et dans le cas des connaissances traditionnelles associées, par l'acquisition d'informations via des entretiens ou des publications.
Le dispositif daccès et de partage des avantages découlant de lutilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées (APA) proposé est constitué de trois volets : i) laccès pour une utilisation en recherche et développement (R&D), cest à dire les procédures à respecter au moment de laccès à une ressource génétique ou à une connaissance traditionnelle associée en vue de son utilisation en R&D ; ii) le partage des avantages, à mettre en place selon la nature de lutilisation prévue (commerciale ou non-commerciale) ; et iii) la conformité, cest à dire le fait pour un utilisateur, dêtre à tout moment en mesure de prouver le respect du protocole de Nagoya et des législations prises à ce titre via la « diligence nécessaire » en France et à linternational.
Les volets i) et ii) correspondent à la sous-section 2 du titre IV, et le volet iii) à sa soussection 3.
La structuration en 3 sous-sections du titre IV correspond à la logique séquentielle dun projet de R&D.
La sous-section 1 composée dun article unique L. 412-3, présente plusieurs définitions reprenant pour lessentiel celles de la convention sur la diversité biologique et du protocole de Nagoya. Ces définitions sont utiles à la lisibilité du dispositif pour en préciser le champ dapplication. La notion de communauté autochtone et locale présente dans le Règlement européen (considérant 5) est traduite en droit français, comme étant la communauté dhabitants englobant des modes de vie traditionnels qui présentent un intérêt pour la conservation et lutilisation durable de la diversité biologique.
La sous-section 2 présente les règles relatives à laccès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées sur le territoire national et au partage des avantages découlant de leur utilisation. Le dispositif prévu sinspire repose sur un régime dual adapté aux pratiques des secteurs concernés : déclaration, dans la plupart des cas, et demande dautorisation lorsquil y a commercialisation de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles associées.
Une grande latitude sera possible pour définir léchelle de la déclaration ou de la demande (ex : pour plusieurs ressources génétiques en même temps).
Tant que la R&D ne débouche pas sur un produit ou un procédé commercialisable, lacteur concerné pourra dans un premier temps procéder à une déclaration, puis dès que la perspective de commercialisation se précisera et en tout état de cause, avant la mise sur le marché, procéder à une demande dautorisation.
La sous-section 3 présente certaines des règles relatives à lutilisation des ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées, rendues nécessaires pour lapplication du Règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux mesures concernant le respect par les utilisateurs dans lUnion du protocole de Nagoya sur laccès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation, qui devrait être adopté définitivement en avril 2014.
Enfin des dispositions prévoient le régime de contrôles et de sanctions applicables en cas de nonrespect de la législation nationale et des législations étrangères, que la France est tenue de définir au titre des articles 7, 9, 10 et 11 du projet de règlement européen.
Dans la sous-section 1, il est précisé que les définitions présentées à larticle L. 412-3 ne sappliquent quà la section 3 relative à lAPA dans le code de lenvironnement. Elles sont sans préjudice de définitions éventuellement différentes du même code ou dautres codes. Les exemples de partage des avantages cités à titre indicatif sont issus de lannexe du protocole de Nagoya.
Dans la sous-section 2, au sein du paragraphe 1, larticle L. 412-4 rappelle dans son premier alinéa les objectifs du dispositif en concordance avec ceux affichés dans les articles 1 et 5 du protocole de Nagoya. Il vise à faciliter des pratiques de recherche et développement respectueuses dans un cadre partenarial et avec un retour positif sur la biodiversité.
Il précise dans son II les activités déclenchant lapplication du dispositif. Il sagit des activités de recherche et développement (R&D), menée par des acteurs français ou étrangers, personne morale ou privée, travaillant pour le secteur public ou privé, sur les ressources génétiques (ex : métabolisme dun insecte pouvant déboucher sur la découverte de molécules intéressantes) et les connaissances traditionnelles associées (ex : connaissances dune population sur les propriétés médicinales dune plante). Le fait générateur de lapplication de lAPA est lutilisation dans le cadre dune activité de recherche et développement et non laccès à la ressource ou à la connaissance en tant que telle.
Son alinéa III liste les activités et les situations nentrant pas dans le champ dapplication (par référence aux articles 3 et 12.4 du protocole de Nagoya, et aux articles 4 et 15 de la Convention sur la diversité biologique).
Lalinéa IV liste les ressources génétiques et situations qui feront lobjet de dispositions spécifiques, dans le cadre du code rural et de la pêche maritime pour les ressources génétiques issues des espèces végétales cultivées et animales domestiquées et du code de la santé publique pour les microorganismes pathogènes pour tenir compte des procédures administratives spécifiques existantes et de la structuration particulière des acteurs concernés.
Enfin, le V précise le cas des collections de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles associées déjà constituées avant lentrée en vigueur de la loi. Cet article permet dexpliciter que les accès visés sont à la fois in situ (exemple : prélèvement dune plante dans son milieu naturel) et ex situ (exemple : acquisition dun échantillon dune plante en collection auprès dun conservatoire botanique). Exclure totalement les collections ex situ du dispositif aurait conduit à le vider de son sens, étant donné quune partie importante des ressources utilisées par la recherche sont issues de collections dont certaines très anciennes. Conformément au principe de non-rétroactivité de la loi, et puisque le fait générateur de lapplication de lAPA est lutilisation, seules les nouvelles utilisations de ressources génétiques ou connaissances traditionnelles associées déjà présentes en collection, et non les utilisations passées et en cours, seront soumises au dispositif. De même, seuls les avantages nés de la nouvelle utilisation feront lobjet dun partage.
Au sein du paragraphe 2, larticle L. 412-5 présente les procédures déclaratives, les situations dans lesquelles elles sont applicables et leurs modalités, ainsi que les modalités du partage des avantages dans ce cadre. Par référence à larticle 8 du protocole de Nagoya, lEtat permettra par une procédure très simplifiée laccès aux ressources génétiques relevant de sa souveraineté pour les utilisations sans intention de développement commercial, notamment les recherches académiques, et dans les situations durgence menaçant la santé humaine, végétale et animale.
Laccès est simplifié dans la mesure où lutilisateur devra simplement informer lautorité administrative par le biais dune déclaration informatisée, et souscrira à des modalités standard de partage des avantages définies spécialement pour ces cas dutilisations sans intention de développement commercial. Les avantages seront alors essentiellement non-monétaires (exemple : dépôt de doubles déchantillons dans une institution locale). Les modalités générales de partage des avantages seront définies dans le cadre dune large concertation en fonction de critères géographiques et sectoriels, de manière à définir les avantages à partager les plus pertinents. Cette concertation, au-delà des collectivités ciblées par la loi pourra sappuyer sur les instances chargées du débat sociétal sur la biodiversité et permettra la prise en compte des intérêts de tous les acteurs. Si ces modalités générales de partages ne conviennent pas à un utilisateur, il peut choisir de les négocier en passant par le régime dautorisation
Au sein du paragraphe 3, larticle L. 412-6 présente les procédures dautorisation pour laccès aux ressources génétiques, les situations dans lesquelles elles sont applicables et leurs modalités, ainsi que les modalités du partage des avantages dans ce cadre. Le principe est celui de pouvoir définir des conditions communes dun commun accord entre le demandeur et lautorité administrative. Pour autant, des limites supérieures davantages monétaires seront fixées par décret, établi dans un cadre concerté avec les mêmes acteurs que pour les modalités générales du système déclaratif. Les avantages monétaires seront affectés à lAgence française pour la biodiversité créée au titre III qui sera chargée de les affecter à des projets. A cette fin, une gouvernance sera mise en place au sein de lagence pour sélectionner les projets. Enfin, une procédure de conciliation est prévue si les négociations entre le demandeur et lautorité administrative pour éviter les cas de blocage.
Au sein du paragraphe 4, les articles L. 412-7 à L. 412-12 présentent les procédures dautorisation pour lutilisation des connaissances traditionnelles associées à des ressources génétiques, inspirées des articles 7 et 12 du protocole de Nagoya qui prévoient que « Conformément à son droit interne, chaque Partie prend, selon quil convient, les mesures appropriées pour faire en sorte que laccès aux connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques détenues par les communautés autochtones et locales soit soumis au consentement préalable donné en connaissance de cause ou à laccord et à la participation de ces communautés autochtones et locales, et que des conditions convenues dun commun accord soient établies ».
Ces articles décrivent les modalités de consultation des communautés dhabitants détentrices de connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques (exemple : propriétés des plantes médicinales), et les modalités du partage des avantages dans ce cadre.
La personne morale de droit public chargée des missions visées aux articles L. 412-8 à L. 412-12 sassurera du respect de lesprit et des dispositions du protocole de Nagoya, en particulier de celles relatives au « consentement préalable donné en connaissance de cause » par les communautés dhabitants. La procédure prévue qui se veut adaptée et souple, sinspire des principes guidant la conduite des enquêtes publiques telles que pratiquées par les commissaires enquêteurs, ainsi que de ceux relatifs aux débats publics tels quorganisés par la Commission nationale du débat public. Sa position dintermédiaire entre les communautés dhabitants détentrices de connaissances traditionnelles, lautorité administrative et lutilisateur (exemple : une entreprise) permettra dassurer un niveau dinformation aussi équilibré que possible entre les différentes parties prenantes, en particulier dans lintérêt des acteurs les plus faiblement organisés et outillés pour ce type de situations.
Au sein du paragraphe 5, larticle L. 412-13 présente les conditions auxquelles une collection de ressources génétiques ou de connaissances traditionnelles associées peut être labellisée par lEtat (article 5 du projet de règlement européen), ainsi que les modalités du partage des avantages dans ce cadre.
La labellisation des collections par lEtat français permettra leur inscription dans un registre européen et aura pour effet pratique de dispenser les utilisateurs du travail de recherche des informations relatives aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles telles que visées à larticle L. 412-17.
Cette labellisation renforcera lattractivité des collections françaises, notamment visàvis des utilisateurs dautres pays européens dont on peut supposer que les détenteurs de collection, en labsence de législations nationales sur lAPA, auront été peu sensibilisés aux implications du protocole de Nagoya et pourraient ne pas être inscrits à ce registre.
Au sein du paragraphe 6, larticle L. 412-14 présente une série de dispositions communes à la procédure déclarative, aux procédures dautorisation et aux dispositions spécifiques pour certaines ressources génétiques. Ces dispositions sont relatives à la confidentialité des données, à larticulation avec le dispositif international denregistrement des permis daccès nationaux (délivrance du « certificat de conformité internationalement reconnu », véritable passeport APA, pièce majeure de la sécurité juridique des utilisateurs), aux modalités de transfert des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées à des tiers.
Son dernier alinéa précise le principe général daffectation des avantages (monétaires et non-monétaires) à la conservation, à la valorisation locale et à lutilisation durable des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées. Le protocole de Nagoya, dans son article 9, encourage les Etats dans cette voie sans les y contraindre. La France a choisi de privilégier le retour des avantages vers la biodiversité.
Enfin, larticle L. 412-15 prévoit la possibilité pour les collectivités doutremer relevant de larticle 73 de la Constitution, dexercer à leur demande les fonctions de lautorité administrative compétente concernant les procédures déclaratives et dautorisation. Cet article permettra ainsi de concilier lapplication uniforme de la loi nationale (les procédures déjà cadrées par les articles de loi, seront complétées par des décrets pris en Conseil dEtat) et les demandes de certaines collectivités doutre-mer, très impliquées dans la préservation de la biodiversité de jouer un rôle important dans ces procédures.
La sous-section 3 vise à rendre pleinement effectives les dispositions du règlement européen qui le nécessitent.
En particulier, larticle L. 412-16 détermine le dispositif de « points de contrôle » en application de larticle 4 du projet de règlement européen qui contraint les Etats membres à établir de tels points de contrôle.
Dans le cas de la France, il sagira de moments clés dans une chaîne dutilisation de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles associées (réception dun financement public, dépôt dune demande de brevet, mise sur le marché) auxquels lutilisateur devra prouver son respect des réglementations applicables, française ou étrangères le cas échéant.
Larticle 19 ajoute les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, et les agents assermentés des ministères de la défense et de la recherche à la liste des agents habilités à rechercher et à constater des infractions aux procédures décrites aux soussections 2 et 3.
Pour respecter leffort dharmonisation et de simplification initié par lordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l'environnement, et en application de larticle 11 du projet de règlement européen qui demande aux Etats membres détablir des sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives », le projet de texte prévoit dans son article 20 des sanctions pénales. La proportionnalité des sanctions sera assurée par le fait que les « points de contrôle » joueront en premier lieu un rôle préventif des risques dinfraction » puisque lutilisateur sera tenu dy présenter les informations de nature à démontrer sa conformité au protocole de Nagoya.
Dans le cas le moins grave, si un utilisateur sans intention commerciale réalise une recherche et développement sur une ressource génétique sans disposer du récépissé de déclaration, il pourra faire lobjet dune mise en demeure par lautorité administrative qui aura détecté cette infraction et aura ainsi la possibilité de régulariser sa situation, sans poursuites.
Mais en cas de récidive, ou dans le cas dune entreprise qui commercialise un produit ou un procédé ayant été mis au point à partir dune ressource génétique sans disposer de lautorisation nécessaire, les sanctions pourront être plus élevées. Cest dans ce deuxième cas, et au vu des revenus des ventes habituellement observés quil est prévu une sanction pécuniaire plus dissuasive.
Ces sanctions salignent sur celles prévues au code de lenvironnement pour des actes illégaux sans conséquence grave sur la santé humaine ou le milieu naturel : un an d emprisonnement et 150 000 ¬ d amende. Une amende de 1 000 000 ¬ est prévue pour les cas d utilisation commerciale frauduleuse permettant un niveau d appréciation de la peine au regard des avantages tirés. Ces niveaux de sanctions constituent des plafonds.
Le projet de loi prévoit une sanction complémentaire, consistant en une interdiction de solliciter une autorisation daccès aux ressources génétiques et connaissances traditionnelles ou à certaines dentre elles auprès des autorités françaises pendant maximum cinq ans.
Larticle 21 insère le dispositif dAPA dans les activités listées au code de lenvironnement comme faisant lobjet de sanctions pénales à hauteur de deux ans demprisonnement et 100 000 ¬ d amende avec la circonstance aggravante du refus de se mettre en conformité malgré une mise en demeure par l autorité administrative compétente. La peine privative de liberté sera donc significativement plus importante dans ce cas.
Larticle 22 ajoute à la liste des structures pouvant se porter partie civile dans le cadre des procédures dAPA les différentes personnes morales chargées de recueillir le consentement préalable en connaissance de cause des communautés dhabitants, et les associations régulièrement déclarées et exerçant leurs activités depuis au moins trois ans et exerçant leurs activités statutaires dans le domaine de la conservation des connaissances traditionnelles. Cette disposition est issue de larticle 18 du protocole de Nagoya.
Larticle 23 insère un dispositif dAPA dans le code de la santé publique pour les ressources microbiologiques (pathogènes).
Larticle 24 étend aux îles Wallis et Futuna et aux Terres australes et antarctiques françaises, collectivités régies par le principe de spécialité législative, les dispositions relatives à laccès et à lutilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles qui leur sont associées. Il rend également applicables à la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française les définitions des communautés dhabitants, des connaissances traditionnelles associées et le principe du partage des avantages découlant de lutilisation des connaissances traditionnelles avec les communautés qui les détiennent.
Larticle 25 abroge, au profit de lapplication du dispositif national lorsquil sera opérationnel, le dispositif dAPA existant pour le territoire du Parc amazonien de Guyane créé par la loi en 2006, qui régit actuellement l'accès aux ressources génétiques des espèces prélevées dans le parc national ainsi que leur utilisation.
Larticle 26 prévoit la prise dordonnances par le Gouvernement pour les dispositions spécifiques relatives aux ressources génétiques des espèces domestiques et cultivées et relevant du ministère chargé de lagriculture.
TITRE V. - Espaces naturels et protection des espèces
Le chapitre Ier est consacré aux institutions locales uvrant en faveur de lenvironnement.
Parmi ces institutions, les articles 27 à 31 renforcent les capacités daction des parcs naturels régionaux (PNR) comme porteurs de projets globaux de développement durable territoriaux.
Larticle 27 modifie larticle L. 333-1 du code de lenvironnement. Tout dabord, il est introduit au niveau législatif la notion dintérêt particulier du patrimoine et des paysages dun territoire classé en parc naturel régional, par ailleurs déjà précisé au niveau réglementaire.
Le II de larticle L. 333-1 est restructuré permettant de présenter les différents documents composant la charte :
- en introduisant les objectifs de qualité paysagère dans le contenu du rapport de charte. Cette disposition a pour objectif de consolider lapproche paysagère définie et mise en uvre par les PNR, en particulier depuis la loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages et modifiant certaines dispositions législatives en matière d'enquêtes publiques dite loi « Paysages ». Il sagit de préciser les objectifs des PNR en matière de paysage, en cohérence avec les nouvelles dispositions et définitions proposées dans le titre VI du projet de loi relatives aux paysages ;
- en inscrivant au niveau législatif les engagements des signataires de la charte dans le rapport de charte ;
- en inscrivant au niveau législatif que les projets de statuts ou modifications statutaires sont annexés à la charte, lapprobation de la charte valant adhésion au syndicat mixte daménagement et de gestion du parc en application du IV.
Il est procédé à une restructuration des III et IV de larticle L. 333-1 pour respecter la chronologie de la procédure de classement et de renouvellement de classement et établir au niveau législatif lavis dopportunité du préfet de région sur les créations de parcs en prévoyant quun délai maximal soit fixé par décret. Cet avis dopportunité était déjà prévu au niveau législatif sagissant des révisions mais pas pour les créations de parcs où cet avis était prévu seulement au niveau réglementaire par les dispositions de larticle R. 333-6 du code de lenvironnement.
Le IV est modifié pour simplifier la procédure de classement. Ainsi, lallongement de la durée de classement à quinze ans au lieu de douze permettra aux PNR despacer les périodes consacrées à la révision de leur charte.
Il est également proposé, dans un objectif de cohérence et de simplification accrues, que l'approbation de la charte par les collectivités consultées emporte adhésion au syndicat mixte.
Il est enfin proposé de revoir larticulation de la consultation des collectivités territoriales et des EPCI. Larticle R. 333-7 du code de lenvironnement pose le principe de double approbation de la charte par la commune et par létablissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre. Alors que le défaut de délibération de lEPCI nempêche pas le classement de ses communes membres ayant approuvé la charte, le refus dapprobation de lEPCI fait obstacle à leur classement. Il est proposé de réaffirmer que seul le territoire des communes est classé par décret et que la seule condition au classement de ce territoire est lapprobation de la charte par la commune. Cette disposition a pour but de remédier à certaines situations denclaves constatées ces dernières années, lorsque lEPCI, par son refus dadhérer, a bloqué ladhésion des communes. Cette disposition ne vise pas à remettre en cause limportance des EPCI dans le fonctionnement des parcs, mais à laisser les communes libres de sengager sur les compétences quelles nont pas transférées et de bénéficier ainsi de laction du syndicat mixte daménagement et de gestion du parc.
Par ailleurs, est reprise au niveau législatif la possibilité pour la région dajuster le périmètre proposé au classement, pour garantir la cohérence des limites du territoire du parc au regard des résultats de la consultation des collectivités territoriales.
Enfin, pour sécuriser la procédure de classement, il est précisé que lensemble des signataires de la charte sont associés à son élaboration et à sa révision.
Lallongement de la durée de classement renforce la nécessité de réaliser une évaluation en continu de la mise en uvre de la charte et un suivi de lévolution du territoire du parc, déjà prévus au niveau réglementaire. Au V, laccent est mis sur la nécessité pour lensemble des signataires de la charte dassurer cette évaluation et ce suivi de façon périodique, sous la coordination du syndicat mixte prévue par larticle 31 du projet de loi.
Au V, il est apparu nécessaire dapporter une correction aux dispositions modifiées par la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, qui en a modifié le sens sans que cela soit un souhait du législateur. Le renvoi aux dispositions de larticle L. 111-1-1 du code de lurbanisme limitait le rapport de compatibilité entre les chartes de PNR et les schémas de cohérence territoriale, schémas de secteur, plans locaux durbanisme ou documents en tenant lieu et cartes communales. Le rapport de compatibilité entre les chartes de PNR et les autres documents durbanisme est rétabli.
Le nouveau VI permet détendre et dactualiser la liste des documents soumis à lavis du syndicat mixte de gestion et daménagement du parc au regard des missions dun PNR et donc des champs couverts par sa charte.
Alors que la mission de coordination du syndicat mixte d'aménagement et de gestion des PNR est déjà prévue dans le code de l'environnement au niveau réglementaire, larticle 28 donne au syndicat mixte daménagement et de gestion des PNR une assise législative pour légitimer davantage et rendre plus lisible le rôle du syndicat mixte sur le terrain vis-à-vis de l'ensemble des collectivités territoriales compétentes dans les champs daction du parc, en inscrivant que le syndicat mixte daménagement et de gestion des PNR assure la coordination de la mise en uvre des engagements des collectivités territoriales, EPCI à fiscalité propre et de lEtat sur le territoire du parc, ainsi que lévaluation de cette mise en uvre et le suivi de lévolution du territoire. A ce titre, et au regard de l'obligation de compatibilité des schémas de cohérence territoriale avec les chartes de PNR, le syndicat mixte de PNR émet des propositions dharmonisation des schémas de cohérence territoriale. Il est également précisé quil établit une programmation financière pluriannuelle fixant le cadre de la mise en uvre de la charte.
Larticle 29 modifie larticle L. 581-14 du code de lenvironnement et encadre la possibilité pour les règlements locaux de publicité de réintroduire la publicité en PNR en ne l'autorisant que si la charte de PNR fixe des orientations ou mesures en matière de publicité, et après avis simple du syndicat mixte. Il réaffirme le rapport de compatibilité des règlements locaux de publicité avec la charte de PNR inscrit au V de larticle L. 333-1. Lélaboration et la révision dune charte de parc naturel régional se déroulant sur une période de plusieurs années, le dernier alinéa de larticle 29 introduit une disposition transitoire permettant de ne rendre applicable la disposition encadrant la réintroduction de la publicité quaux règlements locaux de publicité sur le territoire des PNR les plus avancés dans la procédure délaboration/révision de leur charte, dont lenquête publique a été ouverte après lentrée en vigueur de la loi, tout en accordant aux règlements locaux de publicité un délai de trois ans après le décret de classement ou de renouvellement de classement du PNR pour se mettre si besoin en compatibilité avec les orientations ou mesures de la charte en matière de publicité.
En raison de la modification du contenu obligatoire de la charte et de la modification de certaines étapes de la procédure de classement et de renouvellement de classement des PNR, il est nécessaire dintroduire des dispositions transitoires pour les chartes de PNR en cours délaboration ou de révision prévues à larticle 30.
Une première disposition transitoire est ainsi introduite pour ne soumettre à la nouvelle obligation de déterminer des objectifs de qualité paysagère que les chartes dont lélaboration ou la révision a été prescrite après lentrée en vigueur de la loi. Cette même disposition permet par ailleurs déviter que les régions ayant déjà délibéré pour prescrire lélaboration ou la révision de la charte soient contraintes de délibérer de nouveau postérieurement à lavis dopportunité du préfet de région suite aux modifications législatives portant sur le déroulé de la procédure de classement ou de renouvellement de classement.
Lallongement de la durée de classement à quinze ans, lapprobation de la charte valant adhésion au syndicat mixte, ainsi que la possibilité de classer les communes ayant approuvé la charte même en cas de vote défavorable dun EPCI sappliquent aux PNR pour lesquels la procédure de consultation des collectivités territoriales et des EPCI na pas encore été lancée par la région.
A larticle 31, des dispositions spécifiques non codifiées sont introduites pour les parcs déjà classés pour douze ans : la possibilité dune prorogation, sur demande, à quinze ans pour l'ensemble des parcs classés par voie de décret (cf article 148 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour lenvironnement dite loi Grenelle II) soumis à la participation du public prévue par larticle L. 120-1 du code de lenvironnement. Sont exclus de lapplication de ces dispositions les parcs classés en cours de révision de charte ayant déjà bénéficié dune prorogation de leur classement.
Afin de tenir compte de lévolution législative relative à labsence de vote bloquant des EPCI, il est prévu une dérogation pour permettre de modifier les décrets de classement/renouvellement de classement pris selon les dispositions antérieures à lentrée en vigueur de la loi dès lors quune commune en fait la demande au syndicat mixte de PNR, sur proposition de celui-ci et de la région, sans attendre la fin de classement et sans quil soit besoin de procéder à une nouvelle enquête publique et à de nouvelles consultations préalables, lorsquaucun changement significatif dans les circonstances de fait ou de droit nest intervenu entre temps.
Larticle 32 permet de disposer dun outil institutionnel de coopération entre lEtat et les collectivités territoriales dans le domaine de lenvironnement en sappuyant sur les dispositions existantes équivalentes pour la culture. Il est ainsi proposé douvrir le champ des établissements prévus aux articles L. 1431-1 à L. 1431-9 du code général des collectivités territoriales au domaine « culturel ou environnemental ». Larticle propose une liste de missions possibles pour ces établissements.
Cette nouvelle disposition pourrait être en particulier utile pour créer lobservatoire de la biodiversité amazonienne de Guyane appelé à percevoir le produit dune taxe sur lor et qui doit être constitué dun organisme regroupant lEtat et la future collectivité unique.
Ce nouveau type détablissement public pourrait aussi notamment intéresser les conservatoires botaniques nationaux, chargé dune mission nationale de service public, mais naccueillant pas lEtat dans leur structures actuelles (syndicat mixte, associations...).
Les articles 33 à 36 mettent en place une politique graduée doutils facilitant la mise en uvre dactions favorables à la biodiversité sur les terrains agricoles et naturels sans avoir à recourir à leur acquisition.
Larticle 33 introduit dans le code de lenvironnement un nouvel article L. 132-3 autorisant le propriétaire dun immeuble à créer sur cet immeuble une obligation environnementale intuiti rei durable et automatiquement transmissible à ses ayants cause quils soient universels ou particuliers.
Lobjectif de la création de ces obligations réelles environnementales est double :
- faciliter le développement dactions pérennes permettant de stopper lérosion de la biodiversité ;
- permettre à un propriétaire de mettre en place simplement sur sa propriété une démarche contractuelle en ce sens avec des personnes morales garantes dun intérêt environnemental.
Cet outil, reposant sur la liberté contractuelle, permet de garantir une grande souplesse dans lélaboration des modalités de laccord, au plus près des réalités écologiques, sociales et économiques locales : mesures et durée proportionnées aux enjeux environnementaux identifiés sur une ou des parcelles, phasages, conditions de révision et de sortie éventuelles... toutes ces clauses reposant sur laccord des parties. Il pourrait ainsi servir une gamme denjeux ayant trait tant à la biodiversité remarquable, quà la biodiversité ordinaire et aux services écosystémiques.
La raison dêtre de loutil repose sur la confiance aux acteurs qui restent largement libres de faire le montage qui leur parait le plus adapté aux circonstances, mais cela va au-delà dun simple volontariat, car un certain niveau dambition environnementale est défini au cas par cas par la partie compétente en matière denvironnement.
Pour cela, afin dassurer une gestion durable sur un temps suffisamment long, le fait que les obligations affectent la propriété elle-même évite les contingences liées au devenir des personnes parties prenantes, et permet dassurer une réelle pérennité des mesures mises en uvre qui, sans cela, perdraient une bonne partie de leur pertinence (prévention de lartificialisation, mise en place de pratiques durables restaurant la qualité des sols, aménagements arborés nécessitant une durée de mise en uvre...).
En cas dexistence dun fermage, il est essentiel que cette tierce partie puisse pleinement participer à lélaboration de cet accord, afin dassurer cohérence et applicabilité aux obligations définies entre le propriétaire et la partie garantissant la bonne définition des enjeux environnementaux. Ces obligations sont conclues en articulation avec les autres droits réels existants (chasse par exemple). Le deuxième alinéa vise à spécifier laccord préalable dun fermier éventuel.
Larticle 34 étend à la biodiversité des dispositions déjà utilisées pour la protection de la ressource en eau appelées zones soumises à contraintes environnementales. Il est ainsi prévu de créer une disposition législative permettant dinstaurer ces zones soumises à contraintes environnementales (ZSCE) afin, pour les espèces ayant un habitat agricole, de compléter les modalités de protection stricte qui sappliquent à ces dernières en application de l'article L. 411-1 du code de l'environnement.
Ce nouvel outil étend un dispositif sappliquant actuellement à certains bassins dalimentation de captage visant à :
- d'une part, parvenir à l'effectivité de mesures agricoles dont la mise en place est dabord de nature contractuelle (s'il était constaté que les objectifs contractuels n'étaient pas correctement atteints) ;
- d'autre part, à engager une évolution du dispositif de mise en place de cultures favorables s'il était constaté que les dispositions actuelles sont insuffisantes pour parvenir aux objectifs de préservation de la biodiversité dans un délai fixé par décret et qui pourrait sinspirer du délai de trois ans en vigueur pour les zones définies pour les bassins de captages. Lutilisation de ce dispositif sera réservée aux situations où des objectifs environnementaux majeurs ne réussissent pas à être atteints malgré la mise en place doutils contractuels.
Les sections 3 et 4 modifient le code rural et de la pêche maritime pour introduire des dimensions environnementales dans des outils à lorigine essentiellement tournés vers des objectifs de production agricole sans que pour autant cette dimension environnementale sans incompatible avec les objectifs de production.
Le code rural et de la pêche maritime ne prévoit aucune finalité particulière à lassolement en commun. Larticle 35 permet dafficher quil peut exister une finalité environnementales pour la mise en uvre de cet outil en modifiant larticle L. 411-39-1 du même code.
Larticle 36 modifie larticle L. 123-1 du code rural et de la pêche maritime pour étendre laménagement foncier agricole et forestier à lenvironnement (« aménagement foncier agricole, forestier et environnemental ») pour inclure des finalités hydrologiques ou écologiques.
Le chapitre III est consacré au milieu marin dans toutes ses dimensions spatiales et vise à assurer la conciliation des activités avec la protection du milieu marin. La France porte en en effet une responsabilité importante compte-tenu de limportance du domaine maritime sur lequel elle exerce des compétences et de la fragilité du milieu marin.
La section 1 vient ainsi compléter de façon pragmatique les dispositions sur la pêche maritime professionnelle dans les zones Natura 2000. Ces activité ne font aujourdhui lobjet daucun encadrement au regard de la protection des sites Natura 2000. Or, la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages impose que toute activité susceptible davoir un impact significatif sur les sites Natura 2000 fasse lobjet dune évaluation de ses incidences préalablement à son autorisation. Toutefois, le dispositif classique dévaluation des incidences individuelles sur les sites Natura 2000 (article L. 414-4 du code de lenvironnement) napparaît pas adapté aux spécificités des activités de pêche maritime professionnelle (multiplicité des types de permis de pêche, activités mobiles, impossibilité de prendre en compte les effets cumulés des activités sur un site, présence de pêcheurs étrangers
). Afin de prendre en compte ces spécificités et déviter tout contentieux communautaire et national larticle 37 propose de prendre des mesures réglementaires dans les sites Natura 2000 où se déroulent de telles activités, lorsque cela est nécessaire, afin de garantir que ces activités nont pas deffet significatif sur les sites concernés. Dans ce cadre, les activités de pêche maritime professionnelle sont exonérées dévaluation des incidences sur les sites Natura 2000.
La section 2 ouvre avec son article 38 la possibilité de gérer des réserves naturelles en mer aux acteurs socio-économiques. Il modifie en conséquence les compétences des comités des pêches (national et régionaux) et leur permettre de participer à lélaboration des réglementations concernant la protection, la conservation et la gestion des milieux et écosystèmes nécessaires au bon état de la ressource halieutique. Enfin, larticle précise lapplication de la gestion des réserves dans les Terres australes et antarctiques françaises.
La section 3 met en place un nouveau régime dautorisation des activités sur le plateau continental et la zone économique exclusive.
Le développement de nouveaux usages de la mer et particulièrement lexploitation de ses ressources naturelles notamment pour la production dénergies marines renouvelables, rend nécessaire lencadrement de ces nouvelles activités pour, dune part, vérifier la cohérence des activités pratiquées sur une même zone maritime et, dautre part, évaluer leurs incidences environnementales potentielles et les prévenir.
Lorsque lactivité est pratiquée sur le domaine public maritime naturel constitué notamment par le sol et le sous-sol de la mer territoriale (définition donnée par larticle L. 21114 du code général de la propriété des personnes publiques), une autorisation domaniale est nécessaire.
En revanche, lorsque lactivité est pratiquée au-delà des eaux territoriales dans les eaux sous souveraineté et juridiction françaises (zone économique exclusive, plateau continental - définitions données par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 ratifiée par la France le 21 décembre 1995), la France ne dispose actuellement que dun dispositif juridique incomplet pour organiser et contrôler ces nouvelles activités.
Il convient de rappeler tout dabord que sur le plateau continental et en zone économique exclusive, la convention des Nations unies sur le droit de la mer permet à chaque Etat côtier :
- dorganiser lexploitation et lexploration, la conservation et la gestion des ressources naturelles biologiques ou non, des eaux surjacentes aux fonds marins, des fonds marins et de leur sous-sol, ainsi que les activités tendant à lexploration et à lexploitation de la zone à des fins économiques telles que notamment la production dénergie à partir de leau, des courants et des vents ;
- de règlementer la mise en place et lutilisation dîles artificielles, dinstallations et douvrages.
La base juridique actuellement en vigueur pour assurer en droit interne la transposition dune partie ces dispositions est la loi n° 76-655 du 16 juillet 1976 relative à la zone de protection économique et à la zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République qui a fait lobjet dun décret dapplication (décret n° 2013-611 du 10 juillet 2013 relatif à la réglementation applicable aux îles artificielles, aux installations, aux ouvrages et à leurs installations connexes sur le plateau continental et dans la zone économique et la zone de protection écologique ainsi qu'au tracé des câbles et pipelines sous-marins) lequel organise un régime dautorisation spécifique pour la construction, lexploitation et lutilisation dîles artificielles, dinstallations, douvrages et de leurs installations connexes.
Sur cette base les autorités françaises exercent dans la zone économique, les compétences reconnues en droit international relatives à la protection et à la préservation des milieux marins, à la recherche scientifique et à la mise en place et à lutilisation dîles artificielles, installations et ouvrages. Ces compétences se limitent toutefois aux zones économiques dénommées zones de protection écologique.
Il résulte donc de lécriture actuelle de la loi du 16 juillet 1976 que la zone économique exclusive définie par la convention des Nations unies sur le droit de la mer na pas dexistence juridique sur le territoire de la République.
Cette situation rend nécessaire une intervention législative modifiant la loi du 16 juillet 1976 afin didentifier la zone maritime constituant la zone économique exclusive.
Le dispositif législatif proposé complète donc le régime dautorisation existant par un régime dautorisation encadrant toute activité dexploration ou dexploitation des ressources naturelles ou de lutilisation des milieux marins et de leurs écosystèmes dans ces espaces maritimes.
Les modalités de ce nouveau régime dautorisation sinspirent autant que faire se peut, du régime existant pour les activités pratiquées sur le domaine public maritime dans un souci de cohérence et de lisibilité pour les porteurs de projet. Il tient toutefois bien évidemment compte de la nature juridique différente de ces espaces maritimes.
En effet, la convention des Nations unies sur le droit de la mer fixe des droits limitatifs des Etats côtiers sur les espaces maritimes quelle définit, alors que le code général de la propriété des personnes publiques reconnaît aux autorités françaises la propriété sur le domaine public maritime naturel.
Cette différence de nature ne permet pas détendre sans adaptation, au-delà de la mer territoriale, la réglementation applicable au domaine public maritime naturel.
Pour ce qui concerne les câbles et les pipelines (canalisation de transport), sauf lorsquils sont posés sur le domaine public maritime, il nexiste pas à ce jour, de disposition encadrant leur pose dans les eaux sous juridiction et souveraineté françaises.
Certes, le décret n° 2013-611 du 10 juillet 2013, mentionné plus avant, pose lobligation de notifier le tracé des câbles et pipelines sous-marins mais ceci permet seulement de connaître leur localisation. Cette carence rend difficile la coordination des usages des zones concernées, la prise en compte des autres activités (ce qui peut être préjudiciable à dautres activités notamment la pêche), la surveillance dimpacts environnementaux potentiels et la maîtrise de pollutions éventuelles.
La convention des Nations unies sur le droit de la mer de 1982 pose le principe dune liberté de pose des câbles et pipelines dans la zone économique exclusive et sur le plateau continental.
Pour les câbles, aux termes du même article 79 (paragraphe 4), lEtat côtier ne peut faire établir des conditions que sur les seuls câbles installés ou utilisés dans le cadre de lexploration de son plateau continental ou de lexploitation de ses ressources ou de lexploitation dîles artificielles, dinstallations ou douvrages relevant de sa juridiction.
Certes la convention du 14 mars 1884 pour la protection des câbles sous-marins (article 3) permet aux parties contractantes dimposer des conditions de sûreté tant sur le rapport du tracé que sous celui des dimensions du câble quand ces autorités autorisent latterrissage dun câble sous-marins. Pour autant ces stipulations ne peuvent être interprétées comme faisant de latterrissage dun câble sous-marin une condition suffisante pour aménager le principe de la liberté de pose reconnue par la convention des Nations unies sur le droit de la mer.
Ainsi, tirant pleinement parti des conventions internationales mentionnées cidessus, les dispositions législatives proposées organise un régime dagrément identique pour les câbles sous-marins installés ou utilisés dans le cadre de lexploration du plateau continental ou de lexploitation de ses ressources et pour les pipelines sous-marins.
Larticle 39 assure dabord la coordination des dispositions actuelles de la loi n° 76-655 du 16 juillet 1976 précitée avec le régime dautorisation créé par la présente loi.
Larticle 40 modifie en la complétant cette même loi pour y introduire le régime dautorisation évoqué.
La section 2 ainsi créée dans la loi du 16 juillet 1976 précitée définit les finalités et les modalités de délivrance de ces autorisations et les obligations de remise en état. Ses deux dernières sous-sections traitent des sanctions et du traitement contentieux associé.
La nouvelle section 3 créé le régime dagrément des câbles et pipe-line sous-marins et la nouvelle section 4 prévoit les dispositions dapplication en outre-mer des différentes dispositions introduites.
La section 4 du projet de loi vient compléter les dispositions sur la recherche scientifique marine. Celle-ci est réglementée, en application de la partie XIII de la convention des Nations unies sur le droit de la mer. Cette convention vise à favoriser la recherche menée à des fins pacifiques et la diffusion des connaissances, sans gêner les autres utilisations de la mer, en fixant le cadre nécessaire pour organiser le contrôle et la régulation de cette activité. Elle reconnait la souveraineté de lEtat tant pour réglementer que pour assurer la responsabilité sur les navires de son pavillon et sappuie sur le principe de la réciprocité.
Lapplication est assurée en droit français par larticle L. 251-1 du code de la recherche prévoyant que toute activité de recherche scientifique marine est soumise à une autorisation assortie, le cas échéant, de prescriptions dans les conditions et selon les modalités fixées par décret en Conseil d'Etat. Afin de garder une homogénéité avec le code minier, il est donc proposé à larticle 41 de compléter cette disposition pour préciser les points suivants :
- les pénalités à appliquer en cas de non-respect de la procédure dautorisation ou de déclaration préalable en ajoutant deux nouveaux articles L. 251-2 et L. 251-3 au code de la recherche ;
- la possibilité dexiger des bénéficiaires de lautorisation, notamment lorsquil sagit de personnes morales ou physiques privées de nationalité française, quils communiquent les données recueillies lors des activités de recherche scientifique marine menées en mer. Un objectif secondaire visé est déviter de doubler les obligations faites aux opérateurs publics ou privés qui sont tenus de transmettre leurs données, et déviter de doubler les systèmes dinformation et de bancarisation de données. Cette disposition serait assortie dune obligation de confidentialité pour les agents amenés à traiter des données confidentielles.
Larticle 42 rend ces dispositions applicables aux îles Wallis et Futuna.
La section 5 crée les zones de conservation halieutiques conformément à lengagement pris lors de la conférence environnementale de 2012.
Le milieu marin, et particulièrement sa zone côtière, est le lieu dun nombre croissant dactivités (extractions de granulats, énergies marines en mer, clapage, pêche, etc.) ainsi que le réceptacle final de pollutions et déchets. Du fait de ces différentes pressions, les milieux de vie nécessaires au déroulement du cycle biologique des espèces halieutiques (comme par exemple les frayères, nourriceries, couloirs de migration
) sen trouvent fortement menacés. Leur maintien en bon état de conservation est pourtant une condition indispensable à la bonne gestion des stocks halieutiques. Par ailleurs, il bénéficierait à lensemble de la biodiversité présente dans ces zones.
Ainsi, le Gouvernement, dans sa feuille de route pour la transition écologique, sest engagé à protéger ces zones fonctionnelles halieutiques et a indiqué, en ce sens, que la « loi créera des protections localisées des ressources halieutiques ».
Les dispositions présentées ci-après, visent à répondre à cet engagement en contribuant à instaurer un dispositif global et cohérent de protection des zones fonctionnelles halieutiques. Ce dispositif repose, dune part, sur une stratégie nationale de protection des zones fonctionnelles halieutiques se fondant notamment sur un chantier scientifique didentification des zones concernées et, dautre part, sur la création dun nouvel outil réglementaire de protection spécifiquement consacré à la conservation des zones fonctionnelles halieutiques vis-à-vis de lensemble des activités et actions susceptibles de les impacter négativement. Seule la création du nouvel outil réglementaire est inscrite dans le projet de loi.
Le corpus juridique actuel fournit, au titre de la politique des pêches maritimes et de la politique de protection de la nature, respectivement un ensemble doutils pour la gestion des ressources halieutiques et la préservation des milieux et espèces remarquables. En revanche, il nexiste pas à ce jour de politique spécifique, ni a fortiori de dispositif juridique, visant la conservation des espaces indispensables (zones fonctionnelles) aux ressources halieutiques, ce qui motive ces dispositions.
Larticle 43 crée un nouveau chapitre IV au sein du code rural et de la pêche maritime intitulé « Zones de conservation halieutique ». Ce nouveau chapitre définit un nouvel outil de protection voué à la protection des zones fonctionnelles halieutiques (par exemple les frayères, nourriceries...). Cet outil vise à permettre aux autorités de lEtat d'interdire ou de réglementer les activités portant atteinte ou susceptibles de porter atteinte au bon état des zones fonctionnelles des ressources halieutiques. Ce nouvel outil de police administrative est dénommé « zone de conservation halieutique ».
En préambule, larticle ajoute une dimension environnementale à certaines considérations du code rural et de la pêche maritime. Ainsi il précise que la politique des pêches maritimes, de l'aquaculture marine et des activités halio-alimentaires a également pour objectif de limiter les répercussions de la pêche sur lenvironnement.
Larticle L. 924-1 crée un nouvel outil de protection appelé « zone de conservation halieutique ». Il explicite la finalité de ces zones ainsi que leur champ dapplication territorial. Il précise ainsi que le classement en zone de conservation halieutique concerne des zones dans lesquelles les ressources halieutiques accomplissent leurs fonctions de reproduction, dalimentation ou de croissance jusquà leur maturité. Le classement a pour objectif dassurer le maintien et la restauration des éléments du milieu ainsi que le bon fonctionnement de lécosystème associé. Larticle L. 924-2 indique les limites possibles de cette zone de conservation. Ce classement peut ainsi concerner une zone en mer située entre 0 et 12 milles des côtes ainsi quune zone fluviale jusquà la limite de salure des eaux.
Larticle L. 924-3 porte sur la procédure de classement en zone de conservation halieutique ainsi que sur le contenu même de lacte de classement. Il explicite que le classement en zone de conservation halieutique sera effectué sur le fondement dun diagnostic initial qui sera précisé par voie règlementaire. Ce diagnostic permettra notamment de caractériser lintérêt halieutique de la zone en identifiant ces fonctions halieutiques de la zone, son importance pour létat des stocks et en qualifiant létat de fonctionnalité de la zone. Il permettra également danalyser les principaux impacts et pressions auxquels la zone est sujette ainsi que de dresser un état des lieux des mesures de protection concernant déjà ladite zone et de réaliser un bilan social et économique des activités sy déroulant. Outre la nécessité dune consultation du public, les modalités délaboration du diagnostic initial seront précisées par décret.
Cet article précise ensuite que le classement en zone de conservation halieutique est pris par décret. Ce décret devra définir le périmètre de la zone, les objectifs de conservation ainsi que la durée du classement. Lacte de classement définira également la réglementation de la zone en indiquant, dune part, la liste des activités ou actions interdites dans la zone compte tenu de leur incompatibilité avec les objectifs de conservation de la zone et, dautre part, la liste des activités ou actions, susceptibles daltérer significativement les fonctionnalités halieutiques de la zone, que les autorités compétentes pourront ultérieurement réglementer en vue de la satisfaction des objectifs de conservation de la zone. Les modalités de classement en zone de conservation halieutique seront précisées par décret comme le précise larticle L. 924-6. Ce décret prévoira notamment la consultation des organismes consultatifs directement concernés.
Larticle L. 924-4 précise que la modification ou labrogation du classement en zone de conservation halieutique pendant la durée de classement sera prononcée par décret et quelle interviendra dans les mêmes formes que la procédure de création. Il prévoit également une procédure simplifiée pour le prolongement du classement en zone de conservation halieutique lorsque lévaluation de lefficacité de cette zone conclut quil nest pas nécessaire de modifier ni périmètre ni sujétions mais nécessite son maintien.
Il convient de souligner que les zones de conservation halieutiques ne disposeront pas dinstance de gouvernance propre. Par contre, les mesures prises seront soumises à lexamen des organismes consultatifs actuellement existants. Cette consultation sera explicitée dans le décret dapplication.
Larticle L. 924-6 précise quun décret en Conseil dEtat déterminera les modalités dapplication de ce nouveau chapitre IV. Il prévoira les modalités délaboration du diagnostic initial nécessaire à létablissement dune zone de conservation halieutique mentionné à larticle L. 924-3. Il prévoira la consultation des organismes consultatifs directement concernés, dont le comité des pêches maritimes et des élevages marins, lors de la création par décret dune zone de conservation halieutique. Il définira les autorités administratives locales compétentes concernées par larticle L. 924-3.
Ce décret déterminera également les modalités détablissement du plan de suivi et de validation de ses résultats. Il prévoira la consultation des organismes consultatifs directement concernés, dont le comité des pêches maritimes et des élevages marins.
Larticle 44 complète les dispositions relatives au contrôle et aux sanctions présentes dans le code rural et de la pêche maritime pour assurer lapplication des mesures définies précédemment.
Larticle 45 inclut ensuite ces zones comme des aires marines protégées au sens de larticle L. 334-1 du code de lenvironnement.
Larticle 46 concerne le champ dapplication outre-mer. Sous réserves des compétences dévolues aux collectivités ultramarines, il permet lapplication des dispositions du présent chapitre :
- à Saint Pierre-et-Miquelon ;
- dans les régions doutre-mer de Martinique, de Guadeloupe, de La Réunion, de Guyane et au Département de Mayotte ;
- dans les Terres australes et antarctiques françaises ;
- dans les îles Wallis et Futuna.
Le chapitre IV est consacré au littoral, une zone importante, soumise à de fortes pressions, notamment liée à lurbanisme et à son artificialisation. Or ce milieu est une zone dinterface très important en termes de biodiversité. Ces milieux présentent des dynamiques complexes et jouent notamment un rôle important de lutte contre les risques naturels. Laction publique menée sur cette zone se doit donc dêtre intégratrice des différentes politiques sectorielles.
Les articles 47 à 50 visent à conforter laction du conservatoire de lespace littoral et des rivages lacustres (CELRL) pour contribuer notamment à atteindre lobjectif ambitieux du tiers sauvage.
Larticle 47 vise ainsi à conforter les compétences du CELRL dans le domaine du patrimoine culturel lorsquil présente un intérêt particulier au regard de ses missions et en matière de gestion dinterface terre-mer. Larticle modifie pour cela larticle L. 322-1 du code de lenvironnement qui définit les missions du conservatoire. Dune part, le CELRL acquiert des terrains pour leurs richesses naturelles sur lesquels, parfois, des bâtiments sont implantés : il nest pas question de détruire des lieux de culture, de travail et de mémoire mais il est important au contraire dintégrer cette composante culturelle et de la conforter au niveau législatif comme le recommande le rapport de la Cour des comptes. Larticle permet la reconnaissance de cette mission tout en encadrant lintervention du Conservatoire dans ce domaine, comme le préconise la cour. Dautre part, le CELRL contribue à la stratégie de gestion intégrée du trait de côte et peut dans ce cadre être amené à intervenir en matière daménagement du littoral et de gestion dinterface terre-mer comme le précise larticle. Concernant les modalités de financement de létablissement, larticle, en modifiant en miroir les dispositions des articles L. 322-8 du code de l'environnement et 795 du code général des impôts, vise à développer les dons et legs au CELRL en accordant une exonération fiscale aux propriétaires sensibilisés à la préservation du littoral qui souhaitent léguer un bien même si celui-ci ne se trouve pas dans le périmètre dintervention du conservatoire. Enfin, à linstar de ce qui existe pour les conventions de larticle L. 322-10, larticle modifie larticle L. 322-9 pour promouvoir une utilisation totale de produits issus du domaine du Conservatoire au profit de la gestion des biens de létablissement.
Larticle 48 prévoit laccord exprès du conservatoire lors de lélaboration du plan départemental des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature (PDESI), Il sagit dune disposition inspirée de larticle L. 122-11 du code forestier concernant lOffice national des forêts, permettant de concilier droit de propriété du CELRL, objectifs assignés à ces biens et élaboration des PDESI.
En modifiant larticle 713 du code civil, larticle 49 élargit le bénéfice des biens vacants (ou présumés vacants) et sans maître au Conservatoire lorsquil est territorialement compétent. Par cohérence, le code général de la propriété des personnes publiques est modifié par deux dispositions qui visent à donner au conservatoire un levier daction supplémentaire pour étendre son domaine, dans le respect des droits accordés aux communes et à leurs groupements.
Larticle 50 permet de sécuriser lintervention du conservatoire en cas de superposition dune zone de préemption propre et dune zone en périmètre de protection et de mise en valeur des espace agricoles et naturels périurbains (hors espaces naturels sensibles) et à lui permettre de classer les biens acquis dans son domaine propre (son domaine privé ayant vocation à être cédé) pour y favoriser le maintien de lactivité agricole.
Larticle 51 assure la mutualisation des personnels compétents pour constater des infractions sur le DPM permettant une simplification et une uniformisation des procédures pour les rendre plus efficaces.
Le chapitre V est consacré aux sanctions en matière datteinte à la biodiversité comptetenu denjeux particuliers.
Larticle 52 relève le quantum des peines pécuniaires prévues pour les cas datteinte aux espèces. Ce relèvement des peines fait suite notamment au Sommet de lElysée pour la paix et la sécurité en Afrique de décembre 2013 qui a fait le constat que les peines encourues pour le trafic international despèces menacées nétaient pas suffisamment dissuasives face à lampleur de certains trafics despèces aux ramifications internationales. Ces peines, qui représentent un maximum et que le juge doit fixer suivant un principe de proportionnalité sont donc nettement remontées, de 15 000 ¬ à 150 000 ¬ pour les condamnations visées à l article L. 415-3. Par cohérence, les peines prévues pour leur commission en bande organisée sont relevées de 150 000 ¬ à 750 000 ¬ . L article L. 415-3 faisant l objet de dispositions équivalentes dapplication aux îles Wallis et Futuna et en Polynésie française, il est proposé dajuster les peines pécuniaires au même montant.
Larticle 53 vise à donner des bases légales aux échanges de données entre les douanes, les inspecteurs de lenvironnement et lorgane de gestion de la convention signée à Washington le 3 mars 1973 et relative au commerce international despèces menacées pour renforcer laction collective en faveur de ces espèces. Pour ce faire, des dispositions miroirs sont introduites dans le code de lenvironnement et dans le code des douanes.
La transaction pénale, qui constitue un mode dérogatoire de gestion de laction publique faisant intervenir lautorité administrative, ne peut concerner toutes les infractions, mais uniquement les infractions de gravité mineure ou moyenne, sauf à encourir un risque dinconstitutionnalité (défaut de proportionnalité dans la prévention des atteintes à lordre public). En outre, la généralisation de ce dispositif, applicable à toutes les infractions environnementales, serait de nature à banaliser les atteintes à lordre public en la matière, en violation de la directive européenne 2008/99/CE du 19 novembre 2008 relative à la protection de l'environnement par le droit pénal. En conséquence, elle doit être limitée et interdite aux infractions réprimées par une peine demprisonnement supérieure à deux ans.
L'article 19 de la loi du 13 décembre 2011 relative à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles ayant modifié l'article 529 du code de procédure pénale et de ce fait étendu à la 5ème classe la procédure d'amende forfaitaire, larticle 54 réforme en conséquence le dispositif de transaction pénale visant expressément le régime damende forfaitaire.
Tous les actes émanant de lautorité administrative ou du parquet propre à initier ou mettre en uvre la transaction pénale doivent être interruptifs de la prescription de laction publique (et non la seule homologation du procureur de la République) comme en dispose lalinéa, afin de rendre la procédure plus efficace notamment en matière contraventionnelle.
Toute infraction pénale doit être déterminée de manière claire et précise, sauf à violer les principes constitutionnels de prévisibilité des faits susceptibles de sanction. Tel nest pas le cas du délit de larticle L. 436-16 du code de lenvironnement, qui renvoie à un décret sans davantage de précision le soin de déterminer la liste des espèces dont la pêche est prohibée et répréhensible (liste fixée aujourdhui à larticle D. 463-79-1 du code de lenvironnement). Larticle 55 proposé permet de préciser la liste des espèces dans la loi en distinguant la carpe commune et les espèces en danger (anguille, esturgeon, saumon atlantique) pour lesquelles le quantum de peine est en sus augmenté.
En effet, la lutte contre le braconnage de languille, espèce en danger objet dun règlement européen de protection objet dun marché économique parallèle très rémunérateur (le prix de la civelle actuellement sur le marché est de 210 ¬ le kilo. Le prix moyen au kilo de la campagne de pêche 2013-2014 est de 453 ¬ le kilo sur le cours de la criée de Bordeaux), justifie tout particulièrement un renforcement des peines en pêche maritime, afin d assurer le caractère dissuasif des infractions pénales à enjeu environnemental, en application de la directive européenne 2008/99/CE du Parlement et du Conseil du 19 novembre 2008 relative à la protection de l'environnement par le droit pénal.
Enfin, les peines doivent être instituées dune manière qui permette aux agents verbalisateurs dêtre dotés de pouvoirs denquête leur permettant dassurer efficacement la recherche et constatation dinfractions. Ainsi, être suspecté davoir commis un délit encourant une peine demprisonnement de six mois est indispensable au placement en garde à vue dun braconnier, lequel, après avoir été identifié et appréhendé non sans difficultés (infiltration, surveillance, etc.) ne peut donc aujourdhui quêtre relâché immédiatement après son forfait, alors que toutes les preuves et notamment le produit de son braconnage nont pas été caractérisés ou récupérés. Cest ce dysfonctionnement que cette disposition entend corriger.
Larticle 56 augmente le quantum de peine, par parallélisme avec les dispositions de pêche en eau douce, lorsque les infractions sont relatives à des espèces piscicoles présentant des enjeux majeurs de préservation (anguille, esturgeon, saumon atlantique).
Lexistence avérée dun marché européen, voire international, de produits phytosanitaires objet dun commerce irrégulier significatif, avec de nombreuses conséquences sanitaires et environnementales, rend impérative linstitution dun délit de trafic de produits phytosanitaires en bande organisée (à l'instar des déchets, compte-tenu des profits générés au plan mondial et de leur nature). Larticle 57 crée ce délit, réprimé par des peines aggravées (par rapport à celle prévues aux articles L. 253-15, L. 253-12 et L. 254-12). Il est de nature à doter les officiers de police judiciaire de prérogatives denquêtes renforcées, même dans le cadre dune enquête préliminaire, pour pouvoir débusquer les réseaux de trafiquants, notamment internationaux.
Afin déviter la multiplication des documents de planification concernant la biodiversité, larticle 58 supprime deux schémas prévus dans le code de lenvironnement. Ainsi, cet article abroge les dispositions relatives aux orientations régionales de gestion et de conservation de la faune sauvage et de ses habitats qui sont notamment redondantes avec les schémas régionaux de cohérence écologique ou le rapportage dû au titre des directives européennes. Les alinéas suivants assurent la cohérence de cette suppression avec les textes régissant lOffice national de la chasse et de la faune sauvage, les fédérations de chasse et lélaboration des schémas cynégétiques. Larticle abroge aussi les schémas départementaux de vocation piscicole créés par linstruction ministérielle du 27 mai 1982 qui ne sont plus élaborés ni mis à jour par les services. Ils ont été remplacés, dune part par les schémas directeurs daménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et dautre part par les plans départementaux de protection du milieu aquatique et de gestion des ressources piscicoles élaborés par les fédérations départementales dassociations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique en application de larticle R. 434-30.
Larticle 59 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures permettant de mettre à jour, simplifier des dispositions actuelles du code de lenvironnement.
1° Les dispositions actuelles du code de lenvironnement nécessitent dêtre précisées et complétées pour adapter les procédures denquêtes publiques lors de lextension des périmètres classés ;
2° Par dérogation au principe du parallélisme des formes (enquête publique) et des compétences (décret du Premier ministre ou décret en Conseil dEtat), Lalinéa 3 prévoit que lordonnance puisse permettre que de simple «rectifications derreurs matérielles» de coordonnées terrestres (numéros de parcelles) ou marines (points de coordonnées) soient rectifiés par un arrêté du ministre rapporteur de lacte de classement, sans faire lobjet dun nouveau décret simple du Premier ministre modificatif ou dun décret en Conseil dEtat modificatif. Cette disposition ne concerne pas les rectifications derreurs matérielles relatives à des espaces classés par arrêté ministériel (protection de biotope sur le DPM) ou par arrêté préfectoral (exemple protection de biotope terrestre), qui peuvent déjà être corrigées par arrêté ;
3° Lexistence liée entre elles des zones humides dintérêt environnemental particulier (ZHIEP) et des zones stratégiques pour la gestion de leau (ZSGE) des schémas daménagement et de gestion des eaux(SAGE) pose un problème de lisibilité pour les acteurs.
Il est proposé, conformément aux orientations proposées au sein du groupe national zones humides de :
- supprimer le lien entre lidentification des ZHIEP par les SAGE (1° du I de larticle L. 212-5-1) et leur délimitation par le préfet (a du 4° du II du L. 211-3) ;
- supprimer la subordination des ZSGE du SAGE à une délimitation préalable dune ZHIEP par le préfet qui rendait inapplicable ces dispositions ;
- et de clarifier ainsi le rôle et la compétence respective du préfet et du SAGE : le SAGE identifie les zones stratégiques pour la gestion de leau sur lesquelles il pourra notamment être mise en place la servitude ZSGE prévue à larticle L. 211-12) et le préfet délimite des ZHIEP, qui pourront toujours comprendre des ZSGE, mais dont lobjet est de mettre en place le programme daction zones soumises à contraintes environnementales (ZSCE) (b du 4° du II de larticle L. 211-3 et R. 114-3 et suivants du code rural et de la pêche maritime).
Il y a donc au final deux outils distincts et indépendants, lidentification de lun ne conditionnant plus la mise en place de lautre ;
4° L'inventaire départemental qui est visé par larticle L. 310-1 est actuellement inclus dans l'inventaire national du patrimoine naturel prévu à l'article L. 411-5 du même code. Ce dernier article dispose des mêmes règles de maîtrise d'ouvrage confiée à l'Etat pour cet inventaire et la possibilité d'une association avec les collectivités. L'inventaire national est déclinable à l'échelle départementale comme à toute échelle territoriale s'agissant d'une base de données. Les mesures de protection (liste et cartographie) sont actuellement publiées dans l'inventaire national du patrimoine naturel et font lobjet dune circulaire du 15 février 2013 relative à lactualisation de la base nationale des espaces protégés. S'agissant de mesures publiques à caractère environnemental et compte-tenu des obligations survenues dans le droit depuis l'introduction de cet article (directive INSPIRE, charte de l'environnement), il existe déjà des engagements de mise à disposition des données correspondantes. Il n'y a donc pas d'intérêt à ce que la loi répète ici des dispositions déjà traitées par ailleurs. Cette redondance justifie d'ailleurs qu'aucun décret d'application n'ait été pris en application de cet article L. 310-1.
Il convient cependant de traiter le cas particulier de la Guyane au V de cet article L. 3101. Cette disposition a été introduite dans la loi n° 2010-788 précitée par voie d'amendement. Il convient de conserver des dispositions propres à la Guyane et de les rapprocher de l'inventaire national de larticle L. 411-5, notamment pour prendre en compte des dimensions spécifiques à ce territoire, en particulier les connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques ou les bases de données concernant le milieu naturel ;
5° A lheure actuelle, le ramassage des salicornes ou la capture des grenouilles, par exemple, ne peuvent être encadrées que par des arrêtés préfectoraux réglementaires. Lhabilitation vise à permettre de soumettre ces activités à des procédures dautorisation ou de déclaration.
Par ailleurs, larticle L. 412-1 du code de lenvironnement ne prévoit quun régime dautorisation, qui savère trop lourd au regard de certains enjeux.
Pourraient ainsi nêtre soumis quà déclaration certains cas de détention en captivité danimaux despèces non domestiques.
Cette réforme permet également une meilleure transposition du règlement « CITES » du 4 mai 2006. Ces nouvelles procédures sont issues de la convention de Washington et du règlement communautaire n° 865/2006 du 4 mai 2006. Au-delà de la CITES ces modifications permettront de prévoir des procédures simplifiées pour la réalisation dactivités nayant pas deffet significatif sur létat de conservation de certaines espèces protégées. Les espèces concernées comme les situations devront être précisées par décrets et arrêtés ;
6° Ladministration peut, sur le fondement de larticle L. 411-2, délivrer des dérogations à linterdiction de destruction des spécimens doiseaux protégés, par exemple le cormoran.
Mais, la jurisprudence a qualifié tous les oiseaux de gibiers, sans pour autant quils puissent tous être chassés, et lapplication de larticle L. 424-10 du code de lenvironnement (issu dune loi « chasse » datant du XIXème siècle) interdit sans possibilité de dérogation la destruction des ufs. Il est donc proposé dajouter à larticle L. 424-10 la même possibilité de dérogation que celle prévue pour les espèces protégées.
Ceci sécurisera les arrêtés préfectoraux qui autorisent déjà la destruction dufs de cormorans, goélands (ou encore de bernaches du Canada pour un exemple despèce chassable contre laquelle sont menées des opérations de lutte). Cette réforme complète la transposition de la directive « oiseaux » ;
7° Le code de lenvironnement impose en Ile-de-France la création de deux fédérations interdépartementales des chasseurs, en lieu et place des fédérations départementales : lune pour les départements de l'Essonne, du Val-d'Oise et des Yvelines, lautre pour les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne.
Ces deux fédérations interdépartementales souhaitent fusionner, ce qui est une simplification. Lalinéa 8 prévoit en conséquence dabroger par ordonnance les alinéas de larticle L. 421-12 du code de lenvironnement imposant la création de deux fédérations interdépartementales en Ile-de-France.
Larticle 60 propose de modifier par voie dordonnance les codes de lenvironnement et du code général des collectivités territoriales pour mieux clarifier la notion de « nuisibles » et la remplacer par des termes plus adaptés. Le terme « nuisible », hérité de lancien code rural et employé dans le code de lenvironnement est effectivement une version très anthropocentrée autour de certaines formes de la biodiversité et nie la place dans les dynamiques écologiques de toutes les espèces. Elle tend à faire ainsi de lélimination de certaines espèces un but absolu au mépris de leur participation à certains cycles biologiques ou au principe général de conservation dune réelle biodiversité. Au contraire, les pratiques actuelles visent à procéder à des régulations de populations sur la base des dégâts réellement occasionnés et des dynamiques propres des espèces concernées. Il est donc proposé de modifier le terme de « nuisibles et malfaisants » en le remplaçant par le terme de « déprédateurs », terme posant la question de leurs dégâts et non de leur simple existence dans lécosystème.
En outre le terme « nuisible » est employé dans deux acceptions différentes dans deux dispositifs distincts (éventuellement complémentaires) portés respectivement par larticle L. 4276 qui concerne les opérations de destruction (ou « régulation » administratives) ordonnées par le préfet, réalisées sous la supervision des lieutenants de louveterie, et ce quel que soit le statut de lespèce (y compris espèce protégées au titre des articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de lenvironnement), pour des spécimens provoquant des nuisances ou des dégâts, et par larticle L. 427-8 qui pose les bases dun système de destruction despèces classées juridiquement comme nuisibles (et qui ne sont donc pas des espèces protégées), quelles soient exotiques envahissantes, ou indigènes. Lordonnance procèdera à cette distinction.
Des dispositions permettent actuellement au maire, à défaut au préfet, d'ordonner la suppression des mares communales ou des mares privées. Les dépenses correspondantes sont obligatoires pour la commune, s'agissant des mares communales. Ces dispositions ont été codifiées à droit constant dans le code général des collectivités territoriales en 1996.
Ces dispositions sont devenues clairement obsolètes : en pratique, ce texte n'est plus utilisé, compte tenu de la disparition des causes d'insalubrité des mares. De plus, ces textes sont incompatibles avec le code de l'environnement qui proclame que la protection des zones humides est d'intérêt général.
Par ailleurs, il existe dautres outils permettant de supprimer ou de faire entretenir ces mares en cas dimpératif de santé publique. Larticle 61 habilite en conséquence le Gouvernement à supprimer ce dispositif dans les différents codes dans lesquels il apparaît.
La directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre daction communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin dite directive-cadre « stratégie pour le milieu marin » (DCSMM) a été transposée en droit français par la loi Grenelle II (articles L. 219-7 à L. 219-18 du code de lenvironnement) et complétée par le décret n° 2011-492 du 5 mai 2011 relatif au plan d'action pour le milieu marin modifié. Etablissant un cadre communautaire dans la politique pour le milieu marin, son objectif est l'atteinte ou le maintien du bon état écologique des eaux marines, à léchéance 2020.
Actuellement, les plans d'action pour le milieu marin (PAMM), outils de mise en uvre de la directive permettant laccomplissement des engagements communautaires, sont en cours d'élaboration au niveau national et des sous-régions marines définies par la directive (article 4). Ces plans comprennent cinq éléments dont les trois premiers (les « évaluations initiales des eaux marines », la « définition du bon état écologique des eaux marines », « les objectifs environnementaux et indicateurs associés ») ont été notifiés à la Commission européenne en fin d'année 2012 conformément au calendrier fixé par la directive. Pour chacun de ces éléments, et conformément à son approche intégrée, la directive prévoit une articulation et une coordination fine avec les autres politiques publiques, en particulier, environnementales sexerçant pour le milieu marin : prise en compte des dispositifs déjà existants lors de lélaboration des PAMM afin déviter duplication et incohérence, intégration de dispositifs existants (surveillance, zones de protection spéciales
) ou obligation de compatibilité mutuelle. Les prochains éléments à savoir les « programmes de surveillance » et les « programmes de mesures » sont en cours délaboration et doivent être adoptés en 2014 et 2015.
La portée juridique des PAMM est aujourdhui limitée dans la loi aux plans de gestion des risques inondation (PGRI) qui doivent être compatibles avec les objectifs environnementaux des PAMM (4° de larticle L. 566-7 du code de lenvironnement). Cette situation rend nécessaire, pour lefficacité du dispositif dès le premier cycle de mise en uvre, une intervention législative, afin d'assurer l'effectivité des PAMM, de répondre plus efficacement aux obligations de la directive, et de favoriser l'atteinte ou le maintien du bon état écologique des eaux marines d'ici 2020, objectif fixé par la DCSMM, pour lequel la France a des obligations vis-à-vis des instances communautaires.
Latteinte du bon état des eaux littorales et des eaux marines est conditionnée à la gestion adéquate des flux dorigine terrestre, potentiellement vecteurs de pollution ou de contamination, et donc par conséquent à la mise en uvre articulée de la DCSMM avec la directive cadre sur leau (DCE). L'article 10 de la directive cadre « stratégie pour le milieu marin » prescrit ainsi une cohérence mutuelle avec la DCE, qui doit être effectivement réalisée.
Les dispositions législatives envisagées par lordonnance prévue à larticle 62 visent à assurer cette compatibilité réciproque entre les éléments pertinents du PAMM (les « objectifs environnementaux ») et du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), instrument de mise en uvre de la directive cadre sur l'eau (DCE), prévu à l'article L. 212-1 du code de l'environnement. Lordonnance complétera l'article L. 212-1 du code de lenvironnement pour introduire un lien de compatibilité entre SDAGE et objectifs environnementaux des PAMM, et modifiera le I du 3° de l'article L. 219-9 pour introduire un lien de compatibilité dans l'autre sens entre objectifs environnementaux et SDAGE.
Une disposition similaire est proposée vis-à-vis des documents dobjectifs (DOCOB) des sites Natura 2000, par lajout par ordonnance dun alinéa au I de larticle L. 414-2 du code de lenvironnement, qui introduira un lien de compatibilité avec les objectifs environnementaux des PAMM.
Cette disposition est dautant plus nécessaire que la constitution dun réseau cohérent et représentatif de zones marines protégées doit contribuer à lobjectif général datteinte ou de maintien du bon état écologique des eaux marines.
Enfin, l'ajout par ordonnance d'un alinéa à l'article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques permettra d'assurer la compatibilité des décisions relatives à la gestion et à l'occupation du domaine public maritime avec les « objectifs environnementaux », arrêtés dans le cadre des PAMM.
La disposition législative envisagée vise ainsi à assurer le caractère opérationnel des PAMM et permettre une mise en cohérence des dispositifs existants dans le cadre d'une gestion intégrée de la mer et du littoral, par le renforcement de l'encadrement environnemental des projets ayant un impact sur le milieu marin.
A larticle 63, il est proposé de modifier par ordonnance larticle L. 436-1 du code de lenvironnement pour permettre que les itinéraires des plans départementaux des itinéraires de promenade et de randonnée puissent emprunter la servitude de marchepied le long du domaine public fluvial. Lhabilitation permet par ailleurs de modifier larticle L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques pour permettre de déroger à lusage de la servitude de marchepied pour des motifs particuliers, soit pour des motifs environnementaux, soit en présence d'obstacles, naturels ou non, anciens ou présentant un caractère patrimonial.
Larticle 64 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures techniques permettant de clarifier ou de simplifier lapplication de la politique Natura 2000 en modifiant les dispositions actuelles de larticle L. 414-1 à 4 du code de lenvironnement.
Les réserves biologiques ne disposent pas dassise juridique, aucune disposition législative ou réglementaire ne définissant spécifiquement ces espaces et le type de gestion qui y est pratiqué. Elles sont en effet mises en uvre par lOffice national des forêts (ONF) en application de deux instructions internes datant de 1995 et 1998 et sur la base du dernier alinéa de larticle L. 212-2 du code forestier. Larticle 65 vise à permettre au Gouvernement de prendre une ordonnance pour stabiliser les modalités de création et de gestion de ces réserves telles quelles sont actuellement mises en uvre, contribuant ainsi à leffort de clarification et de simplification des outils de protection des espaces naturels. Il habilite également à définir les dispositions transitoires permettant de mettre en conformité les réserves biologiques existantes ou en cours de création vis-à-vis du nouveau dispositif. Les réserves biologiques constituent des parties de forêts relevant du régime forestier auxquelles sont assignés des objectifs et une gestion spécifiques. Les modalités de création des réserves biologiques permettent de les pérenniser et notamment de ne pas les remettre en question à chaque renouvellement des documents daménagement.
Larticle 66 habilite le Gouvernement à finaliser les travaux dharmonisation des dispositions relatives à la police de lenvironnement. En effet, les textes relatifs aux polices de lenvironnement ont été récemment rénovés, par lordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l'environnement, par lordonnance n° 2012-9 du 5 janvier 2012 relative aux réserves naturelles, et par la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives. Lentrée en vigueur de ces dispositions a néanmoins mis en lumière que de nouvelles clarifications étaient nécessaires pour garantir la pleine effectivité des polices de lenvironnement. Des erreurs introduites par les textes précités doivent être corrigées impérativement, en particulier celles mettant en cause les compétences matérielles de certaines catégories dagents, les pouvoirs dinvestigation des agents de contrôle ou les mesures et sanctions de police. Par ailleurs, lordonnance du 11 janvier 2012 précitée na pas permis de modifier les procédures denquête judiciaire spécialisées organisées dans dautres codes que le code de lenvironnement, où certains inspecteurs de lenvironnement sont pourtant habilités à agir. Il sensuit des régimes procéduraux hétérogènes, qui méritent dêtre harmonisés dans un souci de simplification et defficacité accrues. Le premier alinéa vise à répondre à ce besoin.
Les alinéas suivant permettent de réformer par ordonnance les dispositions répressives dans le domaine de lenvironnement pour rendre le système pénal plus efficient en procédant à :
- la clarification du régime de responsabilité pénale ;
- les précisions des règles de récidive ;
- lharmonisation du quantum de peine de certaines infractions existantes ;
Le dernier alinéa vise à modifier les procédures de saisie des navires et le régime des peines encourues dans un cadre de mise en cohérence et de conformité du droit actuel.
Larticle 67 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure permettant la réalisation dune expérimentation pour la gestion des espaces naturels protégés.
En effet, les débats régionaux organisés en vue de la loi sur la biodiversité et de la conférence environnementale de 2013 ont permis daborder la question de la coexistence de différents outils de protection des « espaces naturels » (espaces naturels protégés en application des titres II, III et IV du livre III du code de l'environnement, des titres Ier et II du livre IV du code de l'environnement et de l'article L. 212-2 du code forestier) : parcs nationaux (PN), parcs naturels régionaux (PNR), parcs naturels marins (PNM), réserves naturelles nationales (RNN), réserves naturelles régionales (RNR), sites Natura 2000 (N2000), réserves biologiques domaniales (RB), réserves nationales de chasse et de faune sauvage (RNCFS), arrêtés préfectoraux de protection des biotopes (APPB), espaces du conservatoire de lespace littoral et des rivages lacustres (CELRL), espaces gérés par les conservatoires despaces naturels (CEN), sites inscrits et classés. Il ressort clairement de ces échanges que, malgré leur diversité, les différents outils de protection de ces espaces naturels sont jugés pertinents et complémentaires. Ces mêmes débats font toutefois ressortir un manque de lisibilité, et tout particulièrement un défaut de mutualisation et de synergie dans la gestion de ces espaces, en cas de superposition de divers espaces naturels protégés sur un même territoire.
Dans le cadre des Etats généraux de la modernisation du droit de lenvironnement, une feuille de route a été définie, prévoyant donc une expérimentation en vue dune simplification de la gestion de ces espaces naturels protégés, lorsquils se superposent sur un même territoire.
Lexpérimentation prévue par le présent article sinscrit dans la continuité de ces réflexions. Dune durée de quatre ans au plus, elle permettra dexpérimenter trois niveaux de simplification de la gestion de ces espaces naturels protégés « superposés » :
- premier volet : produire, à léchelle de chaque territoire dexpérimentation, un document synthétisant les orientations, engagements et mesures de protection des espaces concernés, issus tant du code de lenvironnement que des actes de classement ou des documents de gestion de ces espaces. Ce document pourra être rendu directement opposable si cela apparait pertinent ;
- second volet : fédérer les instances consultatives des espaces concernés afin dinstaurer une instance consultative de type « sociétal » et une instance consultative scientifique et technique communes à ces espaces, les cas échéant en lieu et place des instances existantes ;
- troisième volet : définir un gestionnaire unique pour les espaces concernés.
Les deux premiers volets de cette expérimentation porteront sur le territoire dun ou plusieurs parcs (PN, PNM ou PNR) recouvrant en tout ou partie dautres espaces naturels protégés (RNN, RNR, sites N2000, RB, RNCFS, APPB, espaces CELRL, espaces CEN, sites inscrits et classés, et sur le territoire dun ou plusieurs sites Natura 2000 non inclus dans un parc et recouvrant en tout ou partie dautres espaces naturels protégés (RNN, RNR, RB, RNCFS, APPB, espaces CELRL, espaces CEN, sites inscrits et classés).
Le troisième volet concernera un ou plusieurs parcs (PN, PNM ou PNR) et les espaces naturels protégés suivants inclus en tout ou partie à lintérieur de ces derniers (RNN, RNR, sites N2000), ainsi quun ou plusieurs sites Natura 2000 non inclus dans un parc et les espaces naturels protégés suivants inclus en tout ou partie à lintérieur de ces derniers (RNN, RNR).
Le comité interministériel de la Mer du 10 juin 2011 avait fait le constat que la France disposait déjà dun «arsenal» législatif et réglementaire en matière de définition des espaces maritimes mais que celui-ci demeurait fragile et relativement incomplet. Les différentes lois relatives aux espaces maritimes ont été, en effet, rédigées en utilisant une terminologie relativement hétérogène, à la fois entre elles et au regard de la convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) de 1982, ce qui entraîne une fragmentation de droit applicable aux espaces maritimes qui est préjudiciable non seulement à la bonne compréhension de lorganisation mais aussi à une application efficace et pertinente de toutes les dispositions de la CNUDM.
Larticle 68 habilite en conséquence le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de donner plus de cohérence, de visibilité, de solidité à laffirmation des droits et de la juridiction de la France sur les espaces maritimes et les ressources naturelles de leur sol et sous-sol, tout en affichant limportance de ces espaces.
TITRE VI. - Paysage
Le premier article modifie larticle L. 110-1 du code de lenvironnement afin de distinguer la politique des sites qui relève de la protection despaces remarquables, de la politique du paysage qui touche tous les paysages, remarquables et quotidiens.
Le chapitre Ier consacré aux sites inscrits et classés vise à renforcer l'efficacité et la lisibilité de la politique de protection des sites, en apportant un certain nombre d'améliorations et de simplifications tant dans l'écriture de la loi que dans les procédures qu'elle organise. 2695 sites sont classés à ce jour, pour une superficie de 1 080 000 ha représentant 1,5 % du territoire. Les sites inscrits sont au nombre de 4800 pour une superficie denviron 1 680 000 ha, représentant 2,6 % du territoire. Ainsi, sans remettre en cause les fondements de la loi de 1930 en ce qui concerne le classement des sites, le projet de loi a pour double objectif dune part de revoir léconomie générale de la loi et de ses deux niveaux de protection, en supprimant la possibilité dinscrire de nouveaux sites et en organisant la gestion du stock des sites inscrits existants, et d'autre part de simplifier et de clarifier certains aspects de la procédure relative aux sites classés.
Ce chapitre comporte trois articles qui modifient les sections 1, 2 et 3 du chapitre Ier du titre IV du livre III du code de lenvironnement.
Larticle 69 modifie la section 1 :
A. - Evolution de la politique des sites inscrits
Le I introduit des dispositions visant à inscrire au niveau législatif les évolutions indispensables à la politique des sites inscrits.
En effet, conçue à l'origine pour établir des inventaires départementaux des sites à classer, la procédure dinscription a permis de mettre sous surveillance des sites couvrant parfois de très grandes superficies, pour lesquels la mesure dinscription a pu se révéler suffisante et na pas nécessairement évolué vers un classement.
Au fil des décennies et de lévolution des pratiques, lusage de linscription a cependant largement évolué : elle a servi, et sert encore aujourdhui, à préserver des ensembles bâtis, à reconnaître la valeur d'espaces présentant un caractère moins exceptionnel, mais aussi à compléter une mesure de classement pour mettre sous surveillance des secteurs contigus de la zone cur des sites classés, ou des secteurs bâtis exclus du classement, parfois dans l'attente d'une protection du code du patrimoine (ZPPAUP-AVAP).
Toutefois, compte tenu de limportance des espaces concernés par cette mesure dinscription (plus de 1 500 000 hectares), de linsuffisante efficacité de la procédure davis simple pour assurer le maintien de la qualité de ceux de ces espaces qui sont soumis à forte pression durbanisation, et de la faiblesse des moyens des services de lEtat pour assurer la gestion au quotidien de ces sites (Architectes des Bâtiments de France en charge des avis pour les projets en site inscrit) et au vu dune première évaluation de la situation, le ministère de lécologie et le ministère de la culture ont défini, dans une circulaire commune du 11 mai 2007, des orientations pour lévolution de la politique des sites inscrits. Cette circulaire préconisait de faire évoluer les sites inscrits à forte valeur patrimoniale vers des mesures de protection du code du patrimoine pour les secteurs bâtis (ZPPAUP-AVAP), ou vers des sites classés pour les espaces non-bâtis les plus remarquables, et de procéder à la radiation de linscription pour les sites irréversiblement dégradés, tout en conservant la mesure dinscription pour une partie du stock.
Devant la nécessité daccélérer ces processus, lEtat propose maintenant de modifier les dispositions législatives relatives aux sites inscrits, dune part en supprimant la procédure dinscription pour le futur et dautre part, en organisant les évolutions indispensables pour une partie des sites inscrits existants.
En effet, lEtat doit veiller à ne pas abandonner des espaces dont la valeur a été reconnue par une mesure de protection quil a lui-même mise en place et qui a démontré dans le temps son efficacité. Cest pourquoi, tout en considérant quun certain nombre de sites existants ont vocation à évoluer soit vers un type de protection plus adaptée et plus efficace (classement de site ou protection du code du patrimoine), soit vers une radiation pure et simple, il apparaît nécessaire et opportun de conserver en létat les sites inscrits à dominante naturelle ou rurale qui nont pas vocation à évoluer vers des protections plus fortes.
Ainsi, larticle 69 modifie larticle L. 341-1 pour tirer les conséquences de la suppression de la procédure dinscription. Le nouvel article L. 341-1 pose le principe du classement des monuments naturels et des sites « dont la conservation présente, au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, un intérêt général ».
Larticle 69 introduit, après larticle L. 341-1 :
- un article L. 341-1-1 qui indique quil ne sera plus procédé à linscription de nouveaux sites à compter de lentrée en vigueur de la présente loi ;
- un article L. 341-1-2 qui, dans son I, organise, avec une date déchéance portée au 1er janvier 2026, la gestion du stock des sites inscrits en trois catégories distinctes devant faire, pour chacune dentre elles, et selon des modalités qui seront précisées par décret en Conseil dEtat, lobjet dune décision positive :
les sites inscrits qui, sans justifier un classement, présentent un intérêt paysager suffisant pour que soient maintenus les effets de linscription. Il sagit, dans la grande majorité des cas, de sites littoraux : linscription au titre des sites permet dattribuer à ces espaces, de dimension souvent très importante, la qualité déléments significatifs du patrimoine littoral, et ouvre la possibilité dune qualification despaces remarquables au titre de la loi littoral. Entrent également dans cette catégorie des espaces ruraux ne justifiant pas un classement mais où lavis de lABF contribue au maintien de la qualité du paysage ;
les sites justifiant soit une protection au titre du code du patrimoine pour les secteurs bâtis à forte valeur patrimoniale, soit un classement au titre du code de lenvironnement pour les espaces les plus remarquables. Ce sont notamment, soit les cas où le site inscrit a bien joué son rôle dantichambre au classement, soit ceux où le site inscrit est intervenu en complément dun site classé pour protéger du bâti à forte valeur patrimoniale situé dans des enclaves du site classé ;
les sites à abroger du fait de leur dégradation irréversible ou de la superposition avec un autre outil de niveau au moins équivalent.
Le II de larticle L. 341-1-2 précise que les conditions dapplication du I de ce même article sont fixées par décret en Conseil dEtat.
- un article L. 341-3, qui reprend les dispositions existantes relatives aux conditions de gestion des sites inscrits existants.
B. - Simplification et clarification de la procédure relative aux sites classés
Larticle 69 vise par ailleurs à alléger linstruction des projets de classement et à en raccourcir les délais en introduisant plusieurs mesures de simplification :
- il modifie larticle L. 341-2 en supprimant la consultation du comité de massif qui na pas de justification et qui alourdit inutilement la procédure. Il modifie par ailleurs larticle L. 341-9 en supprimant son dernier alinéa qui prévoit la notification au ministère chargé des sites de laliénation dun site classé. En effet, autant la notification de laliénation dun site classé à lacquéreur, prévue au 2ème alinéa de ce même article, est importante par rapport à des projets que lacquéreur pourrait éventuellement envisager, autant la notification au ministre, qui est une disposition sans incidence sur les effets du classement et dont lapplication est très aléatoire, se révèle dune efficacité limitée et peut être supprimée dans un souci de simplification ;
- il introduit une mesure de simplification et de rationalisation, en prévoyant de fusionner les procédures dautorisation ou daccords applicables en cas de superposition de protections au titre des monuments historiques et des sites classés en retenant le principe selon lequel la procédure applicable à la protection la plus forte simpose vis-à-vis de la procédure applicable à la protection moins forte.
Ainsi à larticle L. 341-10, il est ajouté un alinéa qui prévoit une exonération de lautorisation en site classé pour des travaux sur monument historique classé, laccord délivré au titre du code du patrimoine valant dans ce cas autorisation au titre du site classé, après avis du service en charge des sites. La même disposition est prévue, sous forme dalinéa distinct pour les projets portant sur un immeuble inscrit au titre des monuments historiques.
En parallèle, le projet de « loi patrimoines » organise la hiérarchisation des servitudes dutilité publique entre les deux codes du patrimoine et de lenvironnement en prévoyant que la servitude dabords de monuments historiques nest pas applicable aux immeubles situés dans un site classé. A linverse, en cas de superposition de servitudes entre sites inscrits et abords de monuments historiques, la servitude au titre des sites inscrits sefface devant celle relative aux abords de monuments historiques
Enfin, au même article L. 341-10, il est ajouté un dernier alinéa permettant de clarifier larticulation des procédures entre enquête publique, autorisation au titre des sites et, le cas échéant, autorisation durbanisme, en prévoyant explicitement que lautorisation au titre des sites intervient après lenquête publique.
Par ailleurs, le projet de loi supprime larticle L. 341-12 relative à la procédure dexpropriation, procédure qui avait été mise en place par la loi de 1906 pour permettre le classement à défaut du consentement des propriétaires. Cette procédure est en effet devenue sans objet depuis linstauration dune procédure dinstance de classement par décret dans la loi du 2 mai 1930.
Le projet propose, à larticle L. 341-13, une clarification des dispositions relatives à la procédure de déclassement en prévoyant explicitement que le déclassement fait lobjet dune enquête publique. Il introduit également une procédure dérogatoire de déclassement simplifiée, par arrêté ministériel, et non plus par décret en Conseil dEtat, pour des sites classés dont lobjet a totalement disparu, tels les monuments naturels vivants (arbres remarquables morts ou abattus). Dans ce cas, dans un souci de simplification, il est mis en uvre la procédure de consultation du public prévue aux articles L. 120-1 et suivants.
Les II, III et IV de larticle 69 procèdent au toilettage des différents codes concernés par ces modifications.
Larticle 70 modifie la section 2 :
Il modifie larticle L. 341-17 relatif à la composition de la commission supérieure des sites, perspectives et paysages pour élargir la représentation des élus en prévoyant de faire siéger à la commission des élus des collectivités territoriales.
Larticle 71 modifie la section 3 :
Il modifie le 2° de larticle L. 341-19 pour tirer les conséquences, au niveau pénal, de la suppression du dernier alinéa de larticle L. 341-9 relatif à la notification de laliénation dun site classé au ministre chargé des sites.
Le chapitre II (Paysages) vise à compléter lactuel titre Paysage du code de lenvironnement qui ne traite aujourd'hui du paysage que de façon partielle. Lobjectif est ainsi, dans la continuité de la loi « Paysages » de 1993 et sur la base des engagements pris lors de la ratification de la convention européenne du paysage, quune attention soit portée à lensemble des paysages sur tout le territoire et quelle ne se réduit pas à une approche uniquement en matière de « protection » pour des territoires qualifiés de « remarquables ».
Si ces dispositions visent à garantir la qualité et la diversité des paysages, sur lensemble du territoire, elles doivent permettre in fine de prévenir les crispations et les contentieux, et faciliter ainsi lélaboration et la mise en uvre des politiques publiques dans les territoires en particulier dans le but de répondre aux enjeux contemporains (promouvoir la transition écologique des territoires, lutter contre létalement urbain, faciliter la transition énergétique,
).
Larticle unique 72 de ce chapitre introduit donc 2 nouveaux articles au sein du titre Paysage du code de lenvironnement (les articles L. 350-1 et L. 350-2 existants deviennent respectivement les articles L. 350-3 et L. 350-4).
En préambule, le « paysage » doit ici être entendu au sens de la Convention européenne du paysage, qui a été ratifiée par la France, à savoir « une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de laction de facteurs naturels et/ou humains et leurs interrelations ». Il concerne à la fois les espaces naturels, ruraux, urbains et périurbains soit lensemble du territoire, à lexception des milieux sous-marins, et se rapporte tant aux paysages considérés comme remarquables, quaux paysages du quotidien et aux paysages dégradés. Par conséquent, il peut être appréhendé en matière de protection, mais également de gestion et daménagement.
Il sagit ainsi dinscrire nos projets dans les territoires à la fois en tenant compte des caractéristiques physiques de ces territoires, mais également, en tenant compte de la société qui les habitent.
Par ailleurs, comme le traduit la définition du paysage de la Convention européenne du paysage : le paysage repose sur une perception collective et non une opinion personnelle (« telle que perçue par des populations ».
En conséquence, le paysage constitue, par définition, une donnée objective. Il convient donc de disposer de cette donnée de référence pour contribuer à la qualité du cadre de vie des populations. Cest lobjet des atlas de paysage introduits à larticle L. 350-1 (nouveau) du code de lenvironnement. Par ailleurs, pour faciliter cette prise en compte des paysages, des orientations en matière de paysage doivent pouvoir être données à léchelle locale et permettre de guider lélaboration des projets de territoire. Cest lobjet des objectifs de qualité paysagère introduits à larticle L. 350-2 (nouveau) du même code.
Le nouvel article L. 350-1 vise ainsi à disposer dun socle de connaissance objective en matière de paysage couvrant lensemble du territoire.
Les atlas de paysages ont pour objet didentifier, de caractériser et de qualifier, objectivement, lensemble des paysages qui composent notre territoire, conformément à lengagement de la France pris lors de la ratification de la Convention européenne du paysage (article 6 C).
Parce quaucune de nos politiques daménagement du territoire ne sinscrit sur des territoires vierges, mais au contraire dans des contextes tous plus particuliers les uns que les autres, pour que les paysages constituent la matrice des politiques daménagement du territoire, des politiques énergétiques, écologiques, et de toutes les politiques susceptibles davoir un effet direct ou indirect sur les paysages, il convient de les connaître.
Cette connaissance objective des paysages doit permettre de motiver et de solidifier les décisions en matière daménagement.
Les atlas de paysages, qui doivent être actualisés tous les 10 ans, ont en outre pour objectif de suivre lévolution des paysages et de pouvoir envisager ainsi, des mesures de protection, de gestion ou daménagement autant que de besoin.
Le nouvel article L. 350-2 vise, enfin, à travers la définition des « objectifs de qualité paysagère », à ce que des autorités compétentes (en matière de SCOT, de PLU et de charte de PNR) formulent des orientations en matière de paysage.
Il sagit de parvenir à ce que lévolution des paysages soit anticipée, guidée et maîtrisée. Les objectifs de qualité paysagère constituent donc des orientations stratégiques pour chacun des paysages identifiés dans les atlas de paysage, qui permettent dorienter la définition et la mise en uvre ultérieure des projets de territoire sur chacun de ces paysages, au regard des traits caractéristiques des paysages considérés et des valeurs qui leurs sont attribuées par les populations.
Lobjectif de cette disposition est de faire en sorte que le paysage soit appréhendé dans une logique de « matrice », cest-à-dire que le développement territorial soit guidé par la lecture collectivement partagée du paysage, par des populations qui par ailleurs se projettent dans leur cadre de vie.
Cest la contribution des différentes politiques sectorielles à latteinte des objectifs de qualité paysagère et ainsi la mise en cohérence de ces politiques qui est privilégiée, dans lintérêt des politiques territoriales menées, et des citoyens. Lévolution des paysages nest ainsi plus pensée et vécue comme une dégradation inexorable mais comme un processus qui peut être explicité et par conséquent choisi collectivement.
Les « objectifs de qualité paysagère » comme les a introduit la Convention européenne du paysage, visent ainsi à « accorder une importance particulière à la participation du public et des autorités publiques compétentes, aux décisions et démarches influençant lévolution de leur cadre de vie quotidien. » Ils font échos également à larticle 7 de la charte de lenvironnement et à la Convention dAarhus.
Cet article vise donc à faire en sorte que le paysage soit appréhendé dans une conception dynamique, en tant que « ressource » territoriale à part entière, sujet éventuellement à évolution et support au développement, afin de sinscrire pleinement dans une logique de développement et daménagement durables, et dans le but enfin, que le paysage reflète limage dun développement collectivement souhaité.
Les objectifs de qualité paysagère ont donc une valeur stratégique et sont donc formulés dans des documents de nature stratégique et transversaux : ils servent de cadre pour penser laction territoriale et permettent de donner un sens au développement durable des territoires.
Considérant le paysage comme une composante essentielle du cadre de vie des populations, dont la qualité contribue au bien-être individuel et collectif,
Considérant par ailleurs que le paysage constitue un moteur de développement territorial, dactivités économiques, et plus globalement une ressource pour les territoires,
Le ministre de lécologie, du développement durable et de lénergie porte lambition que lapproche paysagère constitCGJKLMTUVWijk R S × ëàÕÉվհतzncXMX@Xh½v±h'$ñ0J?CJaJh½v±h ÄCJaJh½v±h,k(CJaJh~xBh,k(CJaJh~xBhMw&CJ\aJh½v±hMw&5CJ\aJh½v±hÝ^ÉCJaJhMw&CJaJhõ|4hmÏaJhõ|4hmÏ5CJaJh½v±h55CJ\aJh½v±h½v±CJaJh½v±h55CJaJh½v±h5CJaJh½v±hmÏCJaJ(jh½v±hõ|4CJUaJmHnHu/0KMTUVWijkG
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