6.3 ? Dans la fonction publique de l'État - CDC CFTC

RAPPORT à Monsieur le Premier ministre sur la fonction publique Présenté par Bernard PÊCHEUR,
Président de section au Conseil d'Etat Réalisé avec l'assistance de
Pascal TROUILLY, maître des requêtes
et
Nicolas LABRUNE, auditeur au Conseil
d'Etat
Résumé exécutif La France a fait le choix à la Libération de placer les fonctionnaires de
l'Etat sous un régime législatif propre et de les doter d'un statut général
fixant leurs droits et leurs obligations dans le cadre d'une fonction
publique de carrière destinée à assurer la loyauté, l'intégrité et la
compétence des serviteurs de l'Etat. La décentralisation de 1982 a conduit le législateur, en 1984 et en 1986, à
réformer le cadre d'emploi des agents territoriaux et hospitaliers,
jusqu'alors régis par des réglementations éparses et peu cohérentes, en
garantissant à ces agents le même système de carrière que celui bénéficiant
aux agents de l'Etat, avec le même statut général, chaque entité
-fonction publique de l'Etat, fonction publique territoriale, fonction
publique hospitalière- étant cependant régie par des règles particulières. Le choix d'une fonction publique statutaire demeure pertinent. Toutefois
les dérogations ne sont justifiées que si et dans la mesure où l'intérêt
public le commande. L'hygiène et la sécurité des travailleurs au travail,
les règles de représentativité syndicale, demain l'action sociale, n'ont
pas, sauf exception, de particularité imposant un régime dérogatoire.
Particularité oui, mais sans particularisme. Le choix d'un régime d'emploi fixé unilatéralement par le législateur ou
l'autorité réglementaire n'est pas un archaïsme (il est prédominant en
Europe : 21 pays sur 28) et le choix d'une fonction publique de carrière
n'est pas davantage une exception française : c'est même le cas de la
majorité des pays (12 Etats sur 28 ont un régime de carrière, 9 un régime
combinant carrière et emploi, 7 un régime d'emploi). Quant au choix d'une fonction publique unitaire et nationale englobant les
agents territoriaux, c'est également celui de nombre de pays, y compris
celui d'un Etat fédéral comme l'Allemagne. Le cadre constitué entre 1983 et 1986 a des fondements solides et a fait
preuve d'une réelle plasticité, se pliant toutes les fois que nécessaire
aux priorités politiques (comme la désinflation et la désindexation
conduites à partir de 1984), accompagnant les réformes voire les grandes
réformes comme l'Acte II de la décentralisation de 2004 (135 000
fonctionnaires de l'Etat ont été transférés vers les collectivités
territoriales) ou la loi HPST de 2009 (900 000 fonctionnaires hospitaliers
ont changé, sinon d'employeurs, du moins de collectivité de rattachement,
puisque les établissements publics de santé relèvent désormais de l'Etat). Le cadre lui-même a évolué, voire beaucoup évolué, et dans l'ensemble
plutôt dans le bon sens. Plus que le nombre des modifications législatives
intervenues en 30 ans, l'on soulignera l'effet positif des réformes ou
novations introduites dans de nombreux domaines (formation continue à
partir de 1989 ; aménagement et contrôle du travail à partir de 2000 ;
régularisation des indemnités en 2002 ; politique active de fusion de corps
lancée en 2005 et accentuée en 2008 ; loi mobilité de 2009 ; loi sur la
rénovation du dialogue social de 2010). Le statu quo n'est cependant pas possible. Nombre d'agents s'interrogent
sur le sens de leur action. La gestion des fonctionnaires de l'Etat reste
marquée par des insuffisances structurelles (centralisation et gestion trop
uniforme). Les politiques salariales ont été conduites depuis une dizaine
d'années sans perspective d'ensemble, privilégiant les revalorisations
catégorielles, comme le recours aux leviers indemnitaires. Par ailleurs,
les contraintes budgétaires, au demeurant indispensables, ont conduit à une
progressive érosion de la grille des rémunérations (tassement des
carrières ; resserrement des écarts hiérarchiques ; part croissante de
l'indemnitaire ; fortes inégalités entre corps et plus encore entre
ministères). Enfin les contraintes budgétaires induites par les nouveaux
schémas d'emploi, qui sont venus s'ajouter aux outils classiques de
pilotage, ont réduit l'horizon et les marges de man?uvre des gestionnaires.
L'entropie du système de gestion est de plus en plus forte. Dans le même temps se présentent de nouveaux enjeux et de nouveaux défis :
une confiance publique défaillante ; des missions publiques qui
continueront de se transformer dans les décennies à venir ; la nécessité
pour les collectivités publiques, confrontées à des départs nombreux,
d'offrir des carrières attractives pour attirer vers elles des candidats de
qualité ; les risques de fracture au sein même de la fonction publique. Ce constat, nuancé mais globalement inquiétant, appelle des changements et
une stratégie de long terme pour la fonction publique et le service public. Donner du sens à l'action publique, assurer la confiance des citoyens dans
les agents publics, améliorer la gouvernance de la fonction publique,
poursuivre la rénovation du cadre commun de gestion des trois versants de
la fonction publique, développer les responsabilités et mieux gérer les
ressources humaines, définir un cadre salarial plus motivant dans la durée
et assurer des parcours professionnels de qualité, telles sont les
principales orientations qui devraient être au service de cette stratégie. Sans exposer toutes les propositions du rapport (lesquelles sont
récapitulées p.161 à 179), l'on soulignera quelques uns des axes en
résultant. 1°) Fixer le cap, donner du sens à l'action publique. Les valeurs d'intérêt général sont des valeurs d'avenir dans une économie
de marché. Le service public n'est pas un monde voué à l'extinction. (Des
assises nationales du service public, des assises régionales, des
consultations ouvertes sur internet, une communication adaptée, une
structure de pilotage clairement identifiée).
2°) Assurer la confiance des citoyens dans les agents publics.
o Généraliser les chartes de déontologie et les référents
déontologiques. o Rendre plus transparents et plus objectifs les recrutements de
contractuels ainsi que les recrutements, sans concours, de
fonctionnaires de catégorie C. o Une bonne information du public sur le suivi des chartes de
déontologie et l'exercice du pouvoir disciplinaire dans les trois
fonctions publiques. o Une évaluation quinquennale de la durée et de l'aménagement du temps
de travail dans les trois fonctions publiques. o Garantir la transparence et la régularité des régimes indemnitaires et
procéder à leur audit, tous les cinq ans, dans les trois fonctions
publiques.
3°) Améliorer la gouvernance de la fonction publique.
o Une prospective de l'emploi public à moyen terme. o Mieux associer les employeurs publics à la préparation des décisions
et négociations. o Un Conseil commun de la fonction publique plus stratégique et
prospectif. 4°) Poursuivre la rénovation du cadre commun de gestion des trois versants
de la fonction publique.
o Une bourse commune de l'emploi public et un répertoire commun des
emplois permettant d'harmoniser les répertoires d'emploi existant dans
les différentes fonctions publiques. o Des cadres professionnels communs pour certaines professions « trans-
fonctions publiques ». o Mieux encadrer les possibilités de recours à des non titulaires. 5°) Développer les responsabilités et mieux gérer les ressources humaines
dans la fonction publique de l'Etat. o Définir des « périmètres ministériels administratifs » stables, à
partir des champs de compétence des secrétaires généraux de
ministères. o Constituer les secrétariats généraux et les grandes administrations
opérationnelles de l'Etat en centres de responsabilité et de gestion. o Clarifier la répartition des responsabilités et compétences entre
secrétaires généraux, d'une part, et directeurs généraux et
directeurs, d'autre part. o Mener à l'égard des cadres supérieurs et dirigeants de la fonction
publique de l'Etat une politique reposant sur l'exercice de
responsabilités, le professionnalisme et les capacités d'animation. o Relancer la politique de fusion des corps, créer dans certains cas des
commissions administratives paritaires communes et développer les
corps interministériels à gestion ministérielle, en en faisant des
« cadres professionnels interministériels ». o Ouvrir la voie à de véritables politiques de personnels grâce à des
directives de gestion permettant d'encadrer la déconcentration et de
développer les affectations sur profil. o Développer les responsabilités et déconcentrer la gestion des
ressources humaines dans la fonction publique de l'Etat, notamment
dans les grandes administrations, érigées en centres de responsabilité
et de gestion. o Penser l'administration territoriale de l'Etat (périmètre REATE) comme
un centre de responsabilités. o Revaloriser le rôle des commi