30 juillet 2004 - CEPREMAP

30 novembre 2004 À quelles conditions
les réformes institutionnelles
réussissent-elles ? ROBERT BOYER CEPREMAP-ENS, CNRS, EHESS
48, Boulevard Jourdan 75014 PARIS, France
Tél. : (33-1) 43 13 62 56 - Fax : (33-1) 43 13 62 59
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http : //www.cepremap.ens.fr/~boyer/ Contribution au contrat finalisé Commissariat Général du Plan - CEPREMAP
2003-2004.
Introduction Les années quatre-vingt-dix ont mis au premier plan la question des
réformes institutionnelles, qu'il s'agisse de la grande transformation des
économies de l'Europe de l'Est, des programmes d'ajustements structurels
mis en ?uvre sous l'égide du FMI ou encore des moyens de surmonter les
difficultés économiques que rencontrent nombre de pays européens.
Parallèlement, la plupart des programmes de recherche en économie se sont
intéressés aux cadres institutionnels qui régissent les économies de
marché, leur propos étant d'expliciter les institutions nécessaires et
suffisantes à la viabilité de telles économies. Beaucoup plus rares sont
les recherches qui se sont attachées à analyser l'évolution des
institutions économiques, ne serait-ce que parce que ce thème était
traditionnellement traité plus par les historiens que par les économistes.
Aussi le présent travail est-il tout à fait exploratoire puisqu'il
propose d'éclairer les facteurs qui conditionnent le succès des réformes
institutionnelles grâce à trois approches complémentaires.
La théorie des jeux permet d'isoler un certain nombre de configurations
des gains et des pertes associées à une réforme institutionnelle par
comparaison avec le statu quo et en tirer certains constats d'impossibilité
d'une réforme qui serait Pareto améliorante pour tous les acteurs (chapitre
1). Les approches historiques et institutionnalistes ont progressivement dégagé
un certain nombre de mécanismes qui, soit favorisent l'inertie
institutionnelle conformément à des modèles de dépendance par rapport au
chômage, soit au contraire livrent divers facteurs de changements d'une
architecture institutionnelle (chapitre 2). Des comparaisons internationales portant sur la période contemporaine
révèlent un certain nombre de facteurs qui bloquent ou hypothèquent le
succès des réformes, ou a contrario des configurations de déterminants
économiques, politiques et institutionnels qui favorisent une évolution de
l'organisation du système de santé, des retraites, de l'organisation
administrative ou encore du droit du travail (chapitre 3).
CHAPITRE 1
L'ÉCLAIRAGE DE LA THÉORIE DES JEUX
UNE GRANDE DIVERSITÉ DE CONFIGURATIONS
Les aspects stratégiques
Une première réponse consiste à souligner que tout dépend de la
structure des gains et des pertes qui résultent d'une proposition de
réforme des règles du jeu que, très généralement, codifient les
institutions économiques. Si les acteurs font face à un jeu de type
« gagnant - gagnant », un éventuel blocage ne peut venir que d'une
perception erronée des agents concernant les gains qu'ils obtiendraient
dans la nouvelle configuration. Cet argument est fréquemment mobilisé dans
la littérature économique et les gouvernements ne manquent pas d'invoquer
l'incompréhension par l'opinion publique comme facteur explicatif des
résistances aux réformes, voire leur échec. Or, depuis le délitement du
modèle de croissance de l'après-guerre, les réformes de ce type ont
quasiment disparu car le plus souvent elles ont pour effet de réduire les
avantages ou les gains d'une partie significative des acteurs.
Une situation fréquente est dès lors celle dans laquelle ceux des
groupes qui gagnent à la réforme la soutiennent mais ceux qui sont, ou
s'estiment, perdants tentent de la bloquer. Ils y parviennent s'ils sont
suffisamment nombreux et bien organisés pour peser sur la négociation. Dans
le cas de la France, le pouvoir politique est fréquemment et fortement
impliqué dans de telles réformes. Dès lors, si la puissance publique peut
exhiber des évaluations montrant que la société dans son ensemble gagne à
la réforme, une source fréquente de blocage tient au fait que les
transferts compensatoires qui, en théorie, devraient justifier l'adhésion à
un état Pareto améliorant, soit n'existent pas, soit sont insuffisants pour
entraîner l'adhésion des perdants. Pour ne prendre qu'un exemple, lors de
la négociation du traité de libre-échange Nord Américain, il a été prévu
une procédure d'appel grâce à laquelle les entreprises ou les salariés qui
montreraient qu'ils ont été pénalisés, du fait du traité, auraient droit à
une compensation. Il est remarquable qu'une telle procédure soit finalement
relativement exceptionnelle.
Une troisième configuration est encore moins favorable. Il se peut
qu'une réforme institutionnelle implique une masse de perdants et un tout
petit nombre de gagnants. Il n'est dès lors pas surprenant qu'une telle
réforme soit bloquée, d'autant plus qu'elle serait soumise à une procédure
de vote (un individu = un vote). Si par contre le lobbying institutionnel
est reconnu, il se peut que la concentration des gains facilite le pouvoir
d'influence sur les autorités publiques en charge de la décision. Un
exemple parmi d'autres est celui de l'acceptabilité des institutions
associées à la valeur actionnariale. Cette dernière était supposée apporter
un surcroît d'efficacité, donc de bien-être, quelle que soit la
configuration initiale du gouvernement des entreprises, des contrats de
travail, et de la spécialisation. Or une modélisation très simple suggère
qu'une telle réforme ne conduit à un cercle vertueux de croissance que pour
autant que la capitalisation boursière des fonds de pension soit
extrêmement élevée par rapport au PIB, pour que les effets de richesse
compensent l'impact modérateur de la valeur actionnariale sur la
progression des salaires. Les États-Unis sont très probablement entrés dans
cette configuration mais ce n'est le cas ni de l'Allemagne ni du Japon. Dès
lors, la réticence à l'égard de la valeur actionnariale peut simplement
traduire l'intérêt bien compris tant des entreprises non financières que de
la majorité des salariés.
La conclusion provisoire de cette très brève revue est qu'il faut
troquer les outils de l'économie publique et les théories du bien-être en
faveur d'une approche en termes d'économie politique.
Les aspects tactiques Supposant même que les objectifs d'une réforme soient fondés et
potentiellement acceptables par les groupes sociaux et l'opinion publique,
elle peut néanmoins échouer car mal conduite, du fait d'une mauvaise
appréciation des aspects tactiques. La littérature ne donne pour l'instant
que des intuitions très partielles par rapport à des oppositions
canoniques.
Big-bang ou stratégie incrémentale ? Le débat a été posé à l'occasion de l'effondrement des économies de
type soviétique, par exemple en opposant la stratégie polonaise à celle de
la Hongrie. Dès lors que de fortes complémentarités existent entre
institutions, une stratégie séquentielle et incrémentale détériore plutôt
la situation. A contrario, une politique de la table rase peut-être
préjudiciable si certaines institutions étaient viables et adaptables au
nouveau contexte politique. La comparaison des trajectoires russe et
chinoise tend à suggérer que le pragmatisme et les avancées progressives
peuvent s'avérer plus efficaces qu'une simultanéité des réformes dans le
champ politique et économique.
L'ordre des réformes importe Cette même transformation des économies de l'Europe centrale et de
l'est a fait ressortir le problème de la séquence des réformes. Selon que
l'on procède simultanément à une réforme du système politique et
économique, comme en Russie, les résultats semblent inférieurs à ceux
qu'obtient la Chine en maintenant les formes du pouvoir politique mais en
réintroduisant très progressivement des mécanismes de marché. Ou encore, si
l'on restructure les entreprises avant d'avoir créé une couverture sociale
générale, on peut en attendre un blocage de la part des salariés plus
vigoureux que s'ils peuvent compter sur des assurances ou des procédures
collectives leur permettant de retrouver un emploi ou d'avoir accès à des
allocations de chômage. Dans les économies récemment ouvertes à la finance
internationale, le fait d'avoir souvent privilégié la libéralisation
externe avant la modernisation du système bancaire et financier domestique
n'est pas sans avoir aggravé les coûts sociaux et économiques des crises
financières. Sérialisation des réformes ou pactes nationaux ? Selon une première conception, finalement très cartésienne, il
importerait de découper les réformes selon des lignes extrêmement précises
afin de mieux identifier les acteurs, clarifier les enjeux et analyser les
conséquences. Mais il se peut alors que l'on débouche sur une configuration
de blocage, par exemple de type « perdant-perdant ». Les analyses des
réformes des institutions des marchés du travail en Europe par les
spécialistes des relations industr