Un cadre de règles formelles et informelles - World Bank Group

D
eux règles de la plus haute importance doivent être respectées quand on
traite des problèmes de gestion dans les pays en développement ou les pays
en transition : a) il faut éviter tout ce qui peut avoir des effets pervers
sur l'économie du pays ; b) il faut bien connaître le pays. Un chef de
projet dont le rôle est de conseiller le gouvernement en matière de gestion
budgétaire et financière doit d'abord rassembler et analyser des données
sur la performance des systèmes de gestion budgétaire et financière du
pays. La présente section décrit les principaux points qu'un chef de projet doit
examiner au moment d'évaluer la situation du pays, en vue de présenter des
recommandations appropriées. Ces éléments déterminent la gestion budgétaire
et financière du pays : . le cadre législatif
. la structure et la portée du budget
. la prévision et la programmation budgétaire
. la préparation du budget
. l'exécution du budget
. la gestion de l'aide extérieure
. les systèmes comptables et la tenue des comptes publics
. les systèmes d'audit
. les évaluations
. les systèmes intégrés d'information financière
. les mesures de la performance. Pour évaluer les forces et les faiblesses d'un pays, les chefs de projet
pourront se servir des listes de contrôle et des descriptions de ce qui
peut être considéré comme de bonnes pratiques, que nous présentons dans les
pages suivantes. Ils pourront, s'ils le souhaitent, distribuer des copies
de ces listes à toutes les parties concernées dans le pays en vue de faire
une évaluation conjointe de la qualité des systèmes et des processus de
gestion budgétaire et financière. Un cadre de règles formelles et informelles Les stratégies de réforme s'intéressent tout d'abord au cadre juridique.
Les systèmes institutionnels définissent les règles du jeu - formelles et
informelles - qui déterminent les allocations et l'efficacité de l'emploi
des ressources. Les règles formelles sont définies par le cadre juridique -
Cons-titution, loi organique sur le budget, lois de finances, autres
documents budgétaires, règlements financiers - et par les procédures
régissant l'exercice du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. Les règles informelles sont le reflet des pratiques courantes. Les règles
formelles les mieux conçues sont sans effet si de puissantes conventions
informelles entre diverses parties en détournent la finalité et, de ce
fait, entravent leur exécution conforme, non seulement sur la forme mais
aussi sur le fond. La confiance à tous les niveaux de la chaîne de décision
(dans un ministère, entre les ministères et entre les agents externes de
contrôle) est la clé d'un emploi efficace des ressources. Il est essentiel
que tous les acteurs aient la conviction que les autres parties
respecteront les règles (formelles ou informelles). Bref, toute évaluation
des systèmes institutionnels nécessite une bonne compréhension des règles
formelles et informelles et de leurs modalités d'application. Le tableau A-1 énumère les points à examiner au moment d'évaluer
l'efficacité du cadre juridique et d'analyser les règles informelles.
Tableau A-1
Liste de contrôle des pratiques relatives
au cadre juridique et aux autres règles |Points à examiner |Satisfais|Non |Doit être|
| |ant |satisfais|amélioré |
| | |ant | |
|Le système comprend des | | | |
|contrôles et des contrepoids ou | | | |
|garde-fous (p. ex., un équilibre| | | |
|des pouvoirs entre l'exécutif et| | | |
|le législatif, une procédure | | | |
|d'engagement préalable à la | | | |
|dépense, audits internes et | | | |
|externes). | | | |
|L'universalité est prévue par | | | |
|les règles : l'ensemble des | | | |
|recettes fiscales et des autres | | | |
|revenus publics sont versés dans| | | |
|un fonds unique (unicité de | | | |
|caisse). Les dépenses ne peuvent| | | |
|être financées par ce fonds que | | | |
|sur la base des crédits votés | | | |
|par le législateur. | | | |
|Les règles formelles prévoient | | | |
|seulement un minimum de | | | |
|contrôles des dépenses a priori.| | | |
|Elles privilégient l'efficacité | | | |
|de la gestion. | | | |
|L'autorité des gestionnaires, | | | |
|dans la gestion de leur service,| | | |
|n'est pas entravée de manière | | | |
|excessive par les règles | | | |
|existantes. | | | |
|Selon les lois en vigueur, le | | | |
|budget doit être un document | | | |
|complet. Il doit notamment faire| | | |
|une présentation complète du | | | |
|cadre économique et financier | | | |
|dans lequel il s'inscrit | | | |
|(surtout les éléments permettant| | | |
|d'apprécier l'éventuelle | | | |
|déclinaison annuelle du cadre | | | |
|pluriannuel) et l'ensemble des | | | |
|informations permettant | | | |
|d'apprécier les choix effectués | | | |
|en matière de politiques | | | |
|publiques et leurs traductions | | | |
|financières. | | | |
|Le cas échéant, les fonds | | | |
|extrabudgétaires sont gérés de | | | |
|façon légitime et transparente. | | | |
|Le budget exécuté est conforme | | | |
|au budget voté. | | | |
|Les rajustements au budget voté,| | | |
|soit les éventuels | | | |
|redéploiements de crédits en | | | |
|cours d'exécution, sont soumis à| | | |
|des règles précises et | | | |
|transparentes d'information du | | | |
|public. | | | |
|Le système budgétaire encourage | | | |
|les services à opérer sur la | | | |
|base de prévisions de ressources| | | |
|aussi exactes que possible. | | | |
|L'élaboration du prochain budget| | | |
|ne se fait pas sur la base des | | | |
|crédits accordés ou des dépenses| | | |
|réelles de l'exercice en cours. | | | |
|Les services de la direction du | | | |
|budget et les directions | | | |
|financières des ministères | | | |
|sectoriels ne sont pas | | | |
|constamment en quête | | | |
|d'éventuelles économies pouvant | | | |
|être réalisées aux fins de | | | |
|soulager la trésorerie. | | | |
|Des règles imposent la | | | |
|publication de l'information | | | |
|dans des délais précis, en vue | | | |
|de promouvoir la transparence, | | | |
|la responsabilité des | | | |
|gestionnaires et la confiance. | | | |
|Des sanctions sont réellement | | | |
|appliquées en cas de dépassement| | | |
|de crédits et de mauvaise | | | |
|performance dans l'exécution des| | | |
|programmes et des projets. | | | |
Structure et portée du budget Le fondement d'une politique financière saine est généralement l'existence
d'une trésorerie centrale unique qui reçoit l'ensemble des recettes
(principe d'unicité de caisse) et qui assure le financement de toutes les
activités publiques en faveur des citoyens. Une bonne gestion
macroéconomique suppose que toutes les recettes et toutes les dépenses
soient soumises à des contrôles. En effet, les activités financées en
dehors du budget officiel ne sont généralement pas soumises à la discipline
du processus d'allocation des ressources. Un système budgétaire englobant
l'ensemble des dépenses publiques est donc le gage d'une meilleure
efficacité dans l'allocation des ressources : il oblige les décideurs à
faire des arbitrages entre diverses options pour l'utilisation des fonds
publics, en ne permettant pas de recourir à diverses sources plus ou moins
transparentes de financement. Afin de favoriser un emploi efficace des ressources, le budget doit
couvrir : . l'ensemble des