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Réserve fédérale américaine et Banque centrale européenne :
convergences et divergences de natures institutionnelles et politiques

Parfois louées pour leur capacité à prévenir une récession imminente, les
banques centrales sont souvent sévèrement critiquées pour ne pas
suffisamment soutenir la croissance. Dans ce contexte, la Réserve fédérale
américaine (FED) et la Banque centrale européenne (BCE), responsables des
politiques monétaires des deux plus grandes puissances économiques
mondiales, font l'objet d'une attention particulière. La FED a été créée en
1913 pour assurer la cohérence de la politique monétaire sur l'ensemble des
États-Unis. En comparaison, la BCE est une institution toute récente
puisqu'elle a commencé à fonctionner à partir de juillet 1998 d'abord pour
régler les aspects techniques de la construction de l'union monétaire puis
pour décider de la politique monétaire après le lancement de l'euro en
janvier 1999. Cette différence fondamentale conduit à relativiser les
comparaisons trop mécaniques entre les deux institutions. Il faut
effectivement du temps pour qu'une banque centrale rode son organisation
interne et son dispositif de politique monétaire ; il lui en faut également
pour asseoir sa crédibilité aux yeux des marchés et de l'opinion publique.
Cependant, cette réserve d'ordre méthodologique n'interdit pas de tirer des
enseignements de l'étude symétrique des deux institutions, d'autant plus
intéressante que si l'action de la FED est traditionnellement associée aux
performances de la croissance américaine et constitue dès lors l'étalon de
nombreux commentaires critiques concernant l'action de la BCE. Cette
chronique présente les convergences et divergences entre les deux
institutions mais également entre les politiques que celles-ci mènent. Une
attention particulière est portée aux contraintes propres à la BCE dont
l'appréhension est indispensable à toute évaluation de l'action de cette
institution. Enfin, une annexe fait le point sur les modifications très
récentes du statut de la Banque centrale européenne en vue de
l'élargissement.

1. DES STRUCTURES COMPARABLES MAIS DES OBJECTIFS DIFFERENTS

1.1. Des structures comparables...
1.1.1. LA STRUCTURE FEDERALE DES DEUX INSTITUTIONS
La FED reproduit, dans le domaine monétaire, la structure fédérale des
États-Unis. Le centre de décision est le Board of governors de la Réserve
fédérale, composé de 7 membres, dont un président et un vice-président
désignés par le président des États-Unis et confirmés par le Sénat. À côté
de cette structure, le Banking act de 1933-1935 a créé le FOMC (Federal
Open Market Committee) en charge des décisions essentielles de la politique
monétaire et en particulier de la fixation des taux d'intérêt directeurs.
Le FOMC rassemble les 7 membres du board, et les présidents des douze FED
régionales. Mais, seuls cinq parmi ces douze présidents disposent, à tour
de rôle, d'un droit de vote. Le FOMC prend ses décisions à la majorité. De
ce fait, le « centre » représente 7 voix et la « périphérie » 5. Pour fixer
le statut et les règles de fonctionnement de la BCE, les rédacteurs du
traité de Maastricht se sont inspirés à la fois de l'exemple de la
Bundesbank et de celui de la FED. Il n'est donc pas étonnant de constater
certaines similitudes des deux côtés de l'Atlantique. C'est le Conseil des
gouverneurs de la BCE qui, à la majorité simple, arrête la politique
monétaire de la zone euro. Comme le FOMC, il associe des représentants du «
centre » et de la «périphérie », mais dans des proportions différentes. En
effet, il rassemble les 6 membres du directoire (dont le président et le
vice-président de la BCE) et les 12 gouverneurs des banques centrales
nationales).

Malgré ces similitudes, la BCE n'est pas une entité pleinement fédérale,
même si les décisions prises à la majorité simple par le Conseil des
gouverneurs donnent un caractère fédéral à la politique monétaire
européenne. En effet, les banques centrales nationales disposent, dans le
contexte européen, de plus de compétences que les FED régionales aux États-
Unis puisqu'elles assurent, en liaison avec la BCE, le bon fonctionnement
des systèmes de paiement. Dans de nombreux États membres, elles remplissent
également un rôle essentiel en ce qui concerne la supervision bancaire et
le contrôle prudentiel. Le maintien de cet équilibre dépendra, à terme, de
l'évolution institutionnelle de l'Europe.
1.1.2. DES REGLES D'INDEPENDANCE ET DE RESPONSABILITE COMPARABLES
L'indépendance de la FED comme celle de la BCE est garantie de manière
statutaire. Il s'agit avant tout d'une indépendance vis-à-vis des
gouvernements nationaux (elle est prévue par l'article 108 du traité CE
dans le cas de la BCE). Cette indépendance se traduit également, dans les
deux cas, par le caractère non-renouvelable des mandats des membres du
Board of governors de la FED et du directoire de la BCE. Indépendance ne
veut pas dire irresponsabilité. À cet égard, le système de responsabilité
de la FED est relativement complet puisqu'il comprend le compte rendu
devant le Congrès, deux fois par an, de l'évolution récente et des
perspectives à court terme de la politique monétaire (procédure Humphrey-
Hawkins), des auditions fréquentes du président et des autres membres du
Board of governors par les deux chambres du Congrès. Il s'appuie aussi sur
la publication des minutes du FOMC environ 6 à 8 semaines après les
réunions de ce comité. Le traité de Maastricht a prévu certaines
dispositions pour la transparence et la communication de la BCE (l'article
113 prévoit, par exemple, que la BCE rend compte de son action au Conseil
et au Parlement par l'intermédiaire de la remise d'un rapport annuel et
l'article 109, la participation - sans voix délibérative - du président du
Conseil et d'un membre de la Commission aux réunions du Conseil des
gouverneurs de la BCE). Cependant, la BCE elle-même a pris certaines
initiatives afin d'accroître la transparence de son fonctionnement. Ainsi,
le président de la BCE a décidé, en décembre 1999, de publier une
projection d'inflation et s'est plié de manière très fréquente à l'exercice
des conférences de presse. En revanche, et malgré les revendications du
Parlement européen, la BCE refuse de publier les procès-verbaux des
réunions du Conseil des gouverneurs au motif que le caractère multinational
de cette instance rend très délicate une telle publicité. Dans ce domaine,
la BCE est donc moins avancée que la FED.

1.2. ... mais des objectifs finals et intermédiaires différents
1.2.1. LES OBJECTIFS FINALS
Les objectifs finals constituent les variables qui vont permettre d'évaluer
les résultats obtenus par la Banque centrale et qui, par hypothèse, ne sont
pas sous son contrôle direct. Le Federal Reserve Act, amendé par la loi sur
le plein emploi et la croissance équilibrée de 1978, assigne « le plein
emploi, la stabilité des prix et la modération des taux d'intérêt à long
terme » comme objectifs finals pour la FED. Celle-ci se voit donc assigner
un mandat dual, qui place sur le même plan ces divers objectifs et laisse à
la FED toute liberté de gérer comme elle l'entend d'éventuels conflits
entre eux.

Le traité de Maastricht adopte une vision moins éclectique, l'objectif
principal du Système européen des banques centrales (SEBC) consistant à
maintenir la stabilité des prix (art. 105 TCE). Dès son installation, la
BCE a interprété cet objectif comme une inflation, mesurée par l'indice des
prix à la consommation harmonisé (IPCH), inférieure à 2 % par an pour
l'ensemble de la zone euro. Le même article 105 précise toutefois qu'une
fois la stabilité des prix assurée, « le SEBC apporte son soutien aux
politiques économiques générales dans la Communauté... ». Le mandat
hiérarchique de la BCE lui permet donc de concourir à la bonne marche de
l'économie à condition que la stabilité des prix soit assurée. Cette
distinction entre les deux types de mandat assignés à la FED et à la BCE
entraîne des conséquences sur la politique monétaire menée, notamment en
cas de choc d'offre négatif (augmentation des salaires ou des prix
pétroliers) entraînant une hausse de l'inflation. En effet, dans cette
hypothèse, le durcissement de la politique monétaire est nécessaire pour
ramener l'inflation près de son niveau « normal » tandis que seule une
baisse des taux d'intérêt (c'est-à-dire un assouplissement de la politique
monétaire) serait susceptible d'encourager la croissance. Si le mandat
hiérarchique impose de lui-même le choix à effectuer dans ce type de
situation, le mandat dual laisse la décision à la discrétion de la Banque
centrale.
1.2.2. LES OBJECTIFS INTERMEDIAIRES
En vertu du Humphrey-Hawkins Act, la FED se réfère à des normes de
progression de deux agrégats (M2 et M3) et de la dette intérieure totale
des agents non financiers (entreprises, ménages, État fédéral). Les cibles
monétaires se présentent sous forme de fourchettes larges. La BCE, quant à
elle, s'est délibérément située dans la tradition de la Bundesbank et de la
Banque de France en choisissant comme objectif intermédiaire la progression
de M3 (harmonisé) pour la zone euro. Depuis le début, elle a affiché une
cible de croissance de 4,5 % pour l'ensemble de la zone. Cette valeur
découle d'hypothèses plausibles faites à partir de la relation qui définit
la vitesse de circulation de la monnaie. La progression de M3 constitue le
premier pilier utilisé par la BCE, auquel celle-ci joint u