Grasland_final_181-214.doc - Hal-SHS

7. Les inégalités régionales dans une Europe élargie





Claude Grasland






Introduction


Quinze ans après la chute du mur de Berlin, et à la suite d'un long
parcours initiatique politique et administratif, une partie des pays
d'Europe centre orientale (PECO) rejoint enfin l'Union européenne. Même
pour les « meilleurs élèves », ceux qui ont obtenu leur ticket d'adhésion
dans la première vague d'élargissement, la digestion de l'acquis
communautaire a pris la forme d'un véritable chemin de croix et bien des
illusions se sont dissipées au cours des marchandages qui ont scandé les
dernières années de négociation. La nouvelle politique régionale qui va se
mettre en place dans une Union européenne recomposée devra faire face à des
défis immenses car les territoires centre-européens constituent un espace
d'entre-deux européen où les territorialités s'enchevêtrent de façon très
complexe et où les recompositions territoriales sont la sources de tensions
politiques, économiques et sociales très vives (Maurel, 1997 ; Rey, 1997).
L'ouverture plus grande des frontières des PECO avec l'Europe de l'Ouest -
mais également, on l'oublie trop souvent, des différents PECO entre eux -
va susciter des tensions considérables et la simplicité des critères
actuels d'allocation de fonds structurels pour les régions en difficultés
n'est certainement pas à la hauteur des enjeux. La reconduction des
critères actuels entraînerait une explosion du budget communautaire
(Charleux, 2003) mais tout changement des règles ne manquerait pas de
susciter des polémiques entre les États-membres.
Pour un observateur peu averti des arcanes de la politique communautaire,
il est souvent assez difficile de distinguer la politique de cohésion
économique et sociale et la politique régionale. En simplifiant à
l'extrême, on pourrait dire que la première relève des fins et la seconde
des moyens. La politique de cohésion économique et sociale est définie
juridiquement dans les traités alors que la politique régionale est plutôt
définie par un ensemble de pratiques et d'actions qui sont coordonnées par
la DG Région et qui représentent une part substantielle du budget
communautaire. Si la mise en place d'une politique de cohésion économique
et sociale figurait dans les objectifs initiaux des pères fondateurs de
l'Union européenne, le cadre réglementaire nécessaire à la mise en place
d'une telle politique ne s'est constitué que très progressivement au fil
des traités. La politique européenne de cohésion est actuellement définie
par les très ambigus articles 158 à 162 (Encadré 1).


Encadré 1 : La politique européenne de cohésion économique et sociale

TITRE XVII (ex-titre XIV)
Cohésion économique et sociale

Article 158 (ex-article 130 A)
Afin de promouvoir un développement harmonieux de l'ensemble de la
Communauté, celle-ci développe et poursuit son action tendant au
renforcement de sa cohésion économique et sociale.
En particulier, la Communauté vise à réduire l'écart entre les niveaux de
développement des diverses régions et le retard des régions ou îles les
moins favorisées, y compris les zones rurales.

Article 159 (ex-article 130 B)
Les États membres conduisent leur politique économique et la coordonnent en
vue également d'atteindre les objectifs visés à l'article 158. La
formulation et la mise en ?uvre des politiques et actions de la Communauté
ainsi que la mise en ?uvre du marché intérieur prennent en compte les
objectifs visés à l'article 158 et participent à leur réalisation. La
Communauté soutient aussi cette réalisation par l'action qu'elle mène au
travers des fonds à finalité structurelle (Fonds européen d'orientation et
de garantie agricole, section «Orientation»; Fonds social européen; Fonds
européen de développement régional), de la Banque européenne
d'investissement et des autres instruments financiers existants.
La Commission présente un rapport au Parlement Européen, au Conseil, au
Comité économique et social et au Comité des régions, tous les trois ans,
sur les progrès accomplis dans la réalisation de la cohésion économique et
sociale et sur la façon dont les divers moyens prévus au présent article y
ont contribué. Ce rapport est, le cas échéant, assorti des propositions
appropriées.
Si des actions spécifiques s'avèrent nécessaires en dehors des fonds, et
sans préjudice des mesures décidées dans le cadre des autres politiques de
la Communauté, ces actions peuvent être arrêtées par le Conseil, statuant à
l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du
Parlement européen, du Comité économique et social et du Comité des
régions.

Article 160 (ex-article 130 C)
Le Fonds européen de développement régional est destiné à contribuer à la
correction des principaux déséquilibres régionaux dans la Communauté par
une participation au développement et à l'ajustement structurel des régions
en retard de développement et à la reconversion des régions industrielles
en déclin.

Article 161 (ex-article 130 D)
Sans préjudice de l'article 162, le Conseil, statuant à l'unanimité sur
proposition de la Commission, après avis conforme du Parlement Européen et
après consultation du Comité économique et social et du Comité des régions,
définit les missions, les objectifs prioritaires et l'organisation des
fonds à finalité structurelle, ce qui peut comporter le regroupement des
fonds. Sont également définies par le Conseil, statuant selon la même
procédure, les règles générales applicables aux fonds, ainsi que les
dispositions nécessaires pour assurer leur efficacité et la coordination
des fonds entre eux et avec les autres instruments financiers existants.
Un Fonds de cohésion, créé par le Conseil selon la même procédure contribue
financièrement à la réalisation de projets dans le domaine de
l'environnement et dans celui des réseaux transeuropéens en matière
d'infrastructure des transports.

Article 162 (ex-article 130 É)
Les décisions d'application relatives au Fonds européen de développement
régional sont prises par le Conseil, statuant conformément à la procédure
visée à l'article 251 et après consultation du Comité économique et social
et du Comité des régions.
En ce qui concerne le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole,
section « Orientation », et le Fonds social européen, les articles 37 et
148 demeurent respectivement d'application.

Source : http://europa.eu.int/eur-lex/fr/treaties/selected/livre239.html
La politique d'aide et de soutien aux régions en difficulté ou en retard
a longtemps constitué une sorte de vitrine sociale de l'Union européenne
vis-à-vis du reste du monde en général, et des autres pays d'Europe en
particulier. Pour certains, la politique régionale doit être considérée
comme une sorte d'alibi social d'une Europe libérale (Champeil-Desplats ;
Faugeras ; Husson, al., 2003) alors que pour d'autres elle pourrait être le
cheval de Troie d'un retour en force de la question sociale dans le débat
politique européen (Barnier, 2003). Le récent rapport Sapir illustre bien
la complexité du débat. Rédigé par un groupe d'experts indépendants à la
demande du Président de la Commission Européenne, Romano Prodi, ce rapport
publié au cours de l'été 2003 préconise une politique libérale de priorité
à la croissance, aux dépens des mécanismes de redistribution (Sapir, 2003).
Dans cette logique, l'une des mesures les plus spectaculaires proposée par
le rapport Sapir est la suppression pure et simple de la politique
régionale européenne et le retour à une politique de convergence
internationale où les États les plus pauvres recevraient des fonds en bloc
et seraient libres de les utiliser dans les régions de leur choix[1]. Si
cette option a finalement été rejetée par le collège des commissaires
européens, l'alerte a été chaude pour la DG Région qui était la cible
directe d'une opération visant à redistribuer le budget régional au profit
d'actions nationales et purement sectorielles.
Cette péripétie montre que les politiques régionales et les politiques
d'aménagement du territoire sont très vulnérables au niveau européen comme
au niveau national. Elles ne peuvent jouer un rôle important que si elles
sont soutenues avec constance par un pouvoir central fort, car ce sont des
politiques transversales qui entrent nécessairement en compétition avec les
logiques propres à chacune des administrations sectorielles[2]. Les
réunions régulières des ministres européens de l'aménagement du territoire
et de la DG Région ont ainsi abouti en 1999 à une proposition de Schéma
Directeur de l'Espace Communautaire (SDEC) qui vise à harmoniser les
politiques nationales et les politiques communautaires en matière
d'organisation générale du territoire (Peyrony, 2002). Mais ce document
politique est demeuré jusqu'ici non contraignant car les directions et
ministères sectoriels ne souhaitent pas voir amputer leur liberté d'action,
tant au niveau européen qu'au niveau de chacun des États Membres (Encadré
2).



Encadré 2 : Le programme ORATE et le SDEC

Parmi les nombreuses initiatives lancées par la Commission et les États
Membres pour tenter de rénover la politique régionale et de faire face aux
défis de l'élargissement, l'une des plus originales est la mise en pl