gouvernance économique - Haiti - Introduction

Reviewed 14 juillet 04









































HAÏTI





CADRE DE COOPERATION INTERIMAIRE




GROUPE THEMATIQUE


GOUVERNANCE ÉCONOMIQUE







Rapport du groupe thématique


26 mai 2004
Haïti - Cadre de Coopération Intérimaire (CCI)


Groupe thématique Gouvernance Économique

Projet de rapport du groupe thématique


Résumé exécutif



Introduction

Les faiblesses en matière de gouvernance économique constituent en Haïti
l'un des freins les plus sérieux à la croissance économique et à la
réduction de la pauvreté. Aussi, le Gouvernement intérimaire entend-il
consacrer une attention particulière au thème de la Gouvernance économique.
Il entend mettre en place des mesures qui assureront le bon usage des
finances publiques et de l'aide extérieure avec la participation accrue du
secteur privé et de la société civile dans les décisions et la fourniture
de service. L'ensemble de l'administration publique est concernée par le
thème de la gouvernance économique, thème qui englobe la gestion des
ressources publiques - financières mais également humaines et matérielles -
la culture de discipline, d'éthique, de transparence et de reddition des
comptes qui entoure cette gestion, ainsi que les mécanismes de sanctions et
corrections à apporter en cas de constat de déviation de la bonne
gouvernance.

Dans le cadre du CCI, le thème de la gouvernance économique a été analysé
autour de cinq axes (sous-thèmes), à savoir : (1) la passation des marchés
publics, (2) le processus budgétaire, (3) le contrôle financier à priori
comme à posteriori (y compris par la Cour Supérieure des Comptes et du
Contentieux Administratif et la lutte contre la corruption financière), (4)
la gestion des entreprises publiques, et (5) la recherche de mécanismes de
renforcement des ressources humaines pour la formulation de politiques et
la mise en ?uvre de programmes.


Etat des lieux

Passation des marchés publics. L'actuel cadre juridique est régi par le
Décret de 1989 sur les marchés publics qui définit le cadre d'un système
national décentralisé et qui confie la responsabilité de la gestion des
approvisionnements aux ministères sectoriels, unités administratives et
entreprises publiques, sous la supervision d'une commission nationale des
marchés publics, la vérification des comptes étant assurée par un auditeur
indépendant. Cependant les règles d'application du système n'ont jamais
été adoptées. La situation est devenue encore moins transparente avec
l'élimination du Ministère de la Fonction publique, qui devait jouer un
rôle clé dans le fonctionnement de la commission nationale de passation des
marchés publics. Les arrangements pragmatiques trouvés pour combler le vide
institutionnel ne sont ni efficaces ni transparents et ont donné lieu à de
nombreuses accusations de corruption.

Processus budgétaire. Des progrès ont été récemment effectués en matière
de processus budgétaire. Parmi les éléments de progrès, on peut citer la
Loi Organique sur la Préparation et l'Exécution des Lois de Finances votée
par le Parlement en Décembre 2003, le système informatisé de gestion des
dépenses publiques (SYSDEP) utilisé dans plusieurs ministères et une
nouvelle nomenclature des dépenses publiques. Toutefois, des résultats
négatifs ont été enregistrés au niveau des finances publiques au cours de
ces dernières années et notamment pendant les deux premiers trimestres du
présent exercice fiscal. En effet, le processus budgétaire a été fortement
affaibli par le manque de capacité des structures de planification, de
contrôle et d'évaluation des programmes et projets (tant au Ministère des
Finances, au Ministère du Plan, que dans les Ministères sectorielles et
agences), les votes tardifs des budgets, la faiblesse du système fiscal,
l'utilisation abusive des comptes courants pour contourner les problèmes de
trésorerie et l'inefficacité du système de réquisition, et les faiblesses
en matière d'analyse des paramètres budgétaires et de l'information fournie
en appui aux propositions budgétaires. En plus de l'impact négatif des
événements socio-politiques de février-mars 2004 sur les recettes de
l'Etat, la Douane et la DGI ont par ailleurs des problèmes structurels tels
que la faiblesse des ressources humaines et l'inadéquate rémunération des
fonctionnaires y travaillant.

Contrôle financier. Le dispositif réglementaire régissant le contrôle
financier dans l'administration publique vient d'être complété et modifié
par la nouvelle Loi Organique sur la Préparation et l'Exécution des Lois de
Finances. Les principales innovations qui s'y trouvent résident dans
l'élimination du contrôle à priori de la CSCCA et le renforcement du
contrôle ex-post, la systématisation de la comptabilité publique, la
formalisation et le renforcement des corps des contrôleurs financiers, la
création d'un corps de comptables publics et l'instauration d'une
Inspection Générale des Finances. Avec cette nouvelle loi, il existe un
cadre réglementaire favorable à l'exercice d'un contrôle financier
efficace. Encore faudrait-il que les dispositions légales soient
rigoureusement appliquées - contrairement à ce qui s'est passé jusqu'à
maintenant - et que les textes législatifs d'accompagnement soient
préparés, votés (le cas échéant), puis publiés.

Gestion des entreprises publiques. Les entreprises publiques ont, de part
le passé, servi tantôt de vaches à lait, tantôt de fonds d'emplois aux
bénéfices d'amis ou groupes d'appui. Traditionnellement, leur gestion n'a
pas été transparente et s'est souvent écarté des normes de bonne
gouvernance économique. Pour sortir de la crise économique qui frappe le
pays, des mesures d'urgences s'imposent (quoiqu'à des degrés divers) dans
toutes les entreprises. Les nouveaux directeurs généraux récemment nommés
dans les cinq entreprises examinées, à savoir EDH, Teleco, AAN, APN, et la
CAMEP, ont fourni un bref état des lieux concernant la gestion et la
situation alarmante de l'entreprise qui les concerne, sur le plan
opérationnel, financier, technique, administratif, humain, planification
stratégique, contrôle interne et audit. Une carence en qualifications
professionnelles essentielles s'accompagne de la présence d'un personnel
par ailleurs pléthorique. La situation d'EDH et de la Teleco, en
particulier, est très préoccupante dans tous les domaines, notamment le
recouvrement des créances et comptes clients, les pratiques commerciales
(vols et fraudes) et la gestion des ressources humaines.

Renforcement des ressources humaines. La Constitution de 1987 recommande
un État basé sur le droit et la bonne gouvernance et consacre un chapitre à
la construction d'une Fonction Publique moderne, fiable et compétente.
Néanmoins, les institutions gouvernementales en place sont peu productives.
Les institutions étatiques sont sujettes aux aléas de la conjoncture
politique (ce qui freine la professionnalisation de la fonction publique).
Les taux d'encadrement et de couverture technique sont faibles. Au niveau
national, les cadres supérieurs représentent 5,6% du total du personnel de
la fonction publique. Les cadres techniques représentent 35 à 40%, alors
que le personnel de support représente environ 65% du total. Il y a par
ailleurs une insuffisance de cellules et capacités pour le suivi de
l'orientation de la politique gouvernementale. Les bases de données
périodiques et les études préalables devant permettre d'éclairer les
décisions de politiques publiques prises par le gouvernement sont souvent
absentes. D'une manière générale, il ressort que vu la précarité des
conditions de travail dans le secteur public, les institutions
d'enseignement supérieur et formation continue n'ont pas développé de
programmes de formation en gestion de politiques publiques pour alimenter
l'administration publique en ressources humaines qualifiées.


Interventions proposées

Passation des marchés publics. Les interventions proposées sont :
établissement d'un contrôle central des marchés publics par la création
d'une commission nationale intérimaire des marchés publics (avec
participation du secteur privé et de la société civile dans la sélection
des membres par concours); engagement d'agents spécialistes de la passation
des marchés pendant 12 mois pour effectuer la passation des marchés
financés par l'Etat et appuyer techniquement la commission nationale
intérimaire; renforcement de la transparence par la publication de
l'information sur les appels d'offre et sur les contrats ; renforcement de
la capacité du secteur privé à participer aux appels d'offres publics ;
refonte du cadre juridique et réglementaire en vue de reformes approfondies
au delà de 2006.

Processus budgétaire. Les interventions proposées viseront entre autres à
la réduction drastique de l'utilisation des comptes courants et leur
élimination d'ici Septembre 2004. Cela passera dans un premier temps par le
maintien d'un seul compte courant par institution d'ici juin 2004, la
stricte application des modalités de demande d'alimentation en comptes
courants (DAC), l'instauration du concept de compte unique au Trésor
accompagné d'un renforcement institutio