DEVELOPPEMENT TOURISTIQUE DU LITTORAL ...

DEVELOPPEMENT TOURISTIQUE DU LITTORAL & ORGANISATION ADMINISTRATIVE DU
TOURISME :
QUELS CONFLITS ? Jacques FIALAIRE * (paru aux Cahiers Administratifs et Politistes du Ponant, n°15, été-automne
2008, pp.25-42). Le conflit vu classiquement en droit oppose la pénétration de
« valeurs juridiques » à la défense d'intérêts antagonistes. Pour M.
Virelly[1], « si les valeurs juridiques se heurtent aux intérêts de
certains individus ou de certains groupes, c'est parce que les intérêts
sont eux-mêmes en conflit. La fonction du droit est de régler pacifiquement
de tels affrontements ». Dès que naît un litige, « le droit a pour fonction
essentielle de prévenir et à défaut de régler les conflits »[2].
Si l'essor du tourisme remonte au XIXe siècle, celui-ci a pu être
présenté longtemps comme un espace non conflictuel. On observe que
« l'éparpillement du milieu professionnel, le développement naturel et non
conflictuel du tourisme jusqu'à la moitié du XXème siècle n'ont pas
provoqué d'intervention marquante de la part des pouvoirs publics »[3]. Les
milieux du tourisme n'ont connu que très progressivement au cours du XXe
siècle un mouvement d'encadrement administratif dont les temps forts sont :
la réalisation d'une politique nationale d'aménagement des espaces
littoraux dans les années 1960 sous la conduite d'administrations de
mission ; la constitution d'une branche de l'administration d'Etat (en 1968
le tourisme apparaît en appendice dans le portefeuille d'attributions du
ministre de l'aménagement du territoire, de l'Equipement et du Logement) ;
le mouvement de décentralisation opéré à partir des années 1980 qui voit
s'opérer « l'intégration des aménagements touristiques au sein des règles
d'urbanisme[4] et émerger l'échelon régional (reconnu dans la loi n°87-10
du 3 janvier 1987 relative à l'organisation régionale du tourisme). La loi
n°92-1341 du 23 décembre 1992 prend acte de ce processus en disposant que
« l'Etat, les régions, les départements et les communes sont compétents
dans le domaine du tourisme et exercent ces compétences en coopération et
de façon coordonnées » (disposition reprise dans l'article L.111-1 du code
du tourisme).
Notre propos consistera à envisager comment, par sa propre
construction juridique, l'administration du tourisme peut contribuer à
anticiper ou à résoudre des conflits entre les acteurs des politiques
publiques réalisées dans ce domaine. Nous laisserons donc de côté
l'appréhension de phénomènes relevant de « médiations du conflit »[5], pour
nous centrer sur les formes de régulation plus directement administrative,
dont les défauts (manifestés par une prévention insuffisante de certains
litiges) sont susceptibles d'être corrigés en bout de chaîne par une ultime
régulation juridictionnelle.
L'attention centrée sur l'organisation administrative dans le domaine
touristique nous conduira à exclure du champ de notre propos, l'étude des
procédés d'intervention administrative qui appelleraient à eux seuls des
analyses spécifiques (telles la mise en ?uvre de procédés de planification
sectorielle du type des schémas de mise en valeur de la mer, la
réglementation relative aux ports de plaisance, ou encore les règles
d'usage des espaces aquatiques). Le droit applicable est aujourd'hui
rassemblé dans le titre 1er du code du tourisme, qui couvre la dimension
institutionnelle de ce secteur d'activité économique. Pour une analyse systémique complétant l'analyse institutionnelle Nous sommes conduits à recourir à ces deux types d'analyse pour mieux
saisir les interactions des entités publiques et para-publiques situées
dans l'espace occupé par la mise en ?uvre des politiques locales de
développement touristique.
En envisageant d'appliquer l'analyse institutionnelle, on se propose
de raisonner sur un cadre en tension continuelle entre des facteurs de
pérennité inhérents aux institutions et une mise en mouvement de celles-ci
sous l'effet de diverses pressions internes et externes. L'analyse
institutionnelle se conçoit à un premier degré, dans un but de paramétrage
de ces entités au regard de la contribution qu'elles apportent à ces
politiques. La notion de « conflit » pourra ici transparaître
essentiellement à l'état de potentialité. L'intérêt de cette approche est
de se placer dans une optique de prévention des conflits.
L'adjonction partielle d'une analyse systémique permet de ne pas
circonscrire notre raisonnement au fonctionnement propre à l'appareil
administratif. Ce serait ignorer la contemporanéité de l'administration du
tourisme qui en fait une structure particulièrement ouverte, via des
dispositifs de concertation interne, aux agents économiques acteurs ou
ressortissants des politiques du tourisme. On ne peut donc en rester à une
vision appauvrie qui s'en tiendrait à envisager des situations potentielles
d'affrontement entre diverses forces perçues seulement à travers l'écorce
des institutions. Nous rejoindrons l'approche plus stimulante et exigeante,
qui admet que « l'existence d'un conflit suppose deux conditions
apparemment opposées : d'une part des acteurs, ou plus généralement des
unités d'action délimitées par des frontières, et qui ne peuvent donc être
des « forces » purement abstraites ; de l'autre une interdépendance de ces
unités qui constituent les éléments d'un système »[6]. Il s'agira de faire
émerger des conflits de pouvoirs au-delà de simples conflits internes à
l'appareil administratif.
Il nous semble donc que l'analyse des conflits suppose de bien cerner les
acteurs, le système et les pouvoirs en jeu. Pour cela nous tenterons de
dresser une typologie des conflits mettant en jeu les acteurs des
politiques locales du tourisme à partir des grilles de lecture suivantes :
- la première grille laisse apparaître un champ apparemment pacifié,
suivant une trame logique, laquelle sous-tend une certaine
construction des institutions administratives dédiées à la conduite et
à la mise en ?uvre des politiques touristiques (I).
- Une seconde grille de lecture laisse entrevoir des potentialités de
conflits au vu de l'analyse des normes en vigueur (II).
- Une troisième grille de lecture fait ressortir plusieurs zones de
conflits au vu principalement des résultats d'une enquête spécifique
complétée par une analyse de pratiques (III)
- En guise de conclusion, nous entreverrons plusieurs modes de
régulation administrative. I. L'ESPACE APPAREMMENT « PACIFIE » DES INSTITUTIONS PUBLIQUES ET
PARAPUBLIQUES DU TOURISME On a pu dire de « l'administration, qu'elle assure le règlement des
litiges ou qu'elle instruise une décision, tente de se donner les moyens de
rationaliser les intérêts en présence »[7]. Une certaine rationalité peut
dans ce sens être dégagée de l'agencement institutionnel dédié aux
politiques touristiques (A) et du cadre général de son fonctionnement (B). A. Le désamorçage des conflits par l'apparent équilibre des institutions
touristiques L'impression dominante à la lecture des textes est que l'appareillage
institutionnel ménage un équilibre, tant dans les relations entre les
autorités publiques que dans un encadrement de l'initiative privée
ménageant une place aux associations traditionnellement très présentes dans
le secteur du tourisme. L'équilibre entre les institutions publiques Les politiques touristiques se coulent dans un cadre législatif
aménageant une coopération entre l'Etat et les collectivités territoriales. Le rôle conféré à l'Etat semble recueillir un assentiment consensuel.
Un commentateur de la loi du 23 décembre 1992 souligne que, même s'agissant
de la conduite des opérations de promotion touristique nationale, « les
collectivités territoriales ne contestent nullement la compétence de l'Etat
et lui demandent, au contraire, de développer des actions de ce type, car
non seulement il a seul une vision globale de ce que peut être une
promotion touristique de l'ensemble des richesses du territoire, mais il
dispose seul également, des moyens financiers, humains et matériels
indispensables »[8].
Un mimétisme institutionnel se révèle présent du plus petit ressort
local à l'échelon régional. D'un bout à l'autre de la chaîne sont
clairement dissociés des instances délibératives (conseil municipal,
général, régional) adoptant des choix stratégiques qui s'imposent grâce à
la légitimité démocratique dont sont oints les élus locaux issus du
suffrage universel direct, et des opérateurs, empruntant généralement un
statut de droit privé (comités régionaux et départementaux du tourisme,
offices de tourisme). Le législateur a paré à de possibles conflits
d'intérêts nés d'une confusion des genres. Il est ainsi prévu que le
directeur d'un office du tourisme « ne peut être conseiller municipal »
(CGCT, art. L.2231-13). La fluidité des formes de gestion : une place confortée donnée au secteur
associatif Si l'on poursuit un essai de systématisation, il apparaît à
l'observation que certaines fonctions peuvent revenir plus naturellement
aux associations, alors que d'autres seront plus aisément prises en charge
par des sociétés d'économie mixte. Comme l'observe un auteur, "aux SEML le
développement économique, certaines infrastructures, l'aménagement urbain,
les zones d'activités, le logement social,