la fiscalité locale - Examen corrige

LA FISCALITÉ LOCALE Introduction. Quelques chiffres sur les besoins de financement des
communes. 1° Le Conseil supérieur des finances, dans son dernier rapport relatif
aux besoins de financement des pouvoirs publics [1], exposait que les
recettes totales des collectivités locales s'élevaient en moyenne à 6,2 %
du P.I.B. depuis 1998. Il s'agit donc d'une part considérable de ce que les
pouvoirs publics prélèvent sur l'économie. Dans ce montant, la plus grande
part provenait de transferts d'autres administrations publiques, mais elle
était suivie par les recettes et fiscales et parafiscales des collectivités
locales, qui représentaient en moyenne sur cette période 2 % du P.I..B.,
puis par les autres recettes. Les recettes fiscales et parafiscales des collectivités locales sont
constituées à 80 % des additionnels au précompte mobilier et à l'impôt des
personnes physiques, mais également à 18,6 % d'impôts créés et perçus
directement par les communes, c'est-à-dire en pratique 1,2 milliards ¤ en
2004 [2]. Ces recettes ont crû, sur la même période, de 3 % par an en moyenne
en termes réels, c'est-à-dire nettement plus vite que l'ensemble de
l'économie. En particulier, les transferts des autres administrations
publiques ont augmenté de 4,1 % en moyenne et les recettes fiscales et
parafiscales de 3,3 % en moyenne, tandis que les autres recettes restaient
stables. Autrement dit, cette part fiscale représente un montant non
seulement important, mais encore en augmentation très nette dans l'activité
nationale. Naturellement, ces recettes correspondent à peu près aux dépenses des
collectivités locales. Les dépenses primaires des collectivités locales
représentaient sur la période envisagée une moyenne de 5,9 % du P.I.B.,
elle-même en augmentation moyenne de 3 % par an, Le solde primaire de 0,3 %
du P.I.B. était affecté aux charges d'intérêt des collectivités locales. Les collectivités locales ont en effet une dette importante. Cette
dette est certes limitée par rapport à la part que les collectivités
locales supportent dans l'investissement public : les collectivités locales
ont en effet contracté une dette qui représente à peu près 5,4 % du P.I.B.
tout en assumant 49 % de la formation brute de capital pour l'ensemble des
administrations publiques. Le Conseil supérieur des finances regrettait
cependant que les collectivités locales n'aient pas tiré profit de leur
bonne santé financière de ces dernières années, et en particulier de la
baisse des taux d'intérêt, pour réduire leur dette, et craignait l'impact
d'une remontée éventuelle des taux. Par ailleurs, l'équilibre des dernières années ne doit pas dissimuler
certaines évolutions déjà inquiétantes dans les statistiques. La situation de 2003 constituait certes une nette amélioration par
rapport à la situation difficile de 2002. Les dépenses primaires n'avaient
augmenté que de 3,6 %, tandis que les recettes augmentaient de 6,3 %, grâce
aux transferts (+ 7,4 % en termes réels) et aux recettes fiscales et
parafiscales (+ 6,6 %). Ainsi qu'il a déjà été dit, les charges d'intérêt
avaient baissé. Les additionnels communaux ont été relevés et les frais
liés à leur perception par le pouvoir fédéral réduits. Les Fonds des
communes ont été augmentés en Flandres et à Bruxelles en 2002 et 2003. Et
les subsides ont augmenté en Wallonie dans le cadre de l'axe II du plan
Tonus [3]. Cependant, les perspectives à court terme sont plus
préoccupantes. Les dépenses, déjà depuis longtemps supérieures au taux de croissance
tendanciel de l'économie, en raison de la propension à confier aux
administrations locales de plus en plus de compétences (sécurité, accueil
des réfugiés, environnement,...) sont appelées à augmenter encore. Déjà, en
2003, se faisaient fort sentir les coûts d'aménagement du domaine local
dans le cadre de la réalisation du TGV. La réforme des polices également a
coûté très cher aux communes (les transferts aux zones de police ont encore
augmenté de 7 % en 2003 et en 2004). Les dépenses de pensions augmenteront
sans doute. À cela s'ajoute que les dépenses existantes, constituées à 50 %
de frais de personnel, peuvent difficilement être comprimée. Mais les administrations locales doivent s'attendre en revanche à un
plafonnement de leurs recettes. La réforme fiscale, qui prendra pleinement
effet en 2006, a un effet sur les recettes fiscales des collectivités
locales. La libéralisation de l'énergie surtout doit provoquer une nette
détérioration des finances locales, sensible dès 2004 pour les communes
flamandes. Le Conseil supérieur des finances doute que les mesures de
compensation prévue à cet égard soient suffisantes.
Les comptes pour l'année 2004 laissent d'ailleurs maintenant
apparaître cette dégradation ; et la Banque Dexia, dans son rapport 2005
sur les finances locales, prévoyait pudiquement que les futurs gestionnaire
locaux devraient faire preuve de créativité [4].
Dans ce contexte, nous pouvons nous attendre à une nette augmentation
des taxes locales dans les années qui viennent. Déjà, les taxes locales se
sont envolées de 8,8 % à Bruxelles cette année [5]. Cette évolution
justifie un regain d'intérêt pour les taxes locales, afin de s'assurer de
s'assurer à la fois de la lisibilité, de l'efficacité et de la justice de
leur perception. Ce sont ces questions qu'il convient de garder à l'esprit
dans l'étude du droit de la fiscalité locale.
Pour étudier cette matière, nous rappellerons d'abord les différentes
étapes de la procédure fiscale (A). Celle-ci comprend deux phases bien
distinctes. Dans un premier temps, une collectivité locale émet une série
d'actes administratifs qui vont de l'adoption d'un règlement-taxe à l'envoi
d'un avertissement-extrait du rôle à un contribuable (1°). Dans un second
temps, le contribuable dispose d'une série de recours administratifs et
judiciaires pour contester la décision d'imposition (2°). Nous examinerons
ensuite quelques règles et principes généraux du droit belge et européen
qui encadrent le droit de la fiscalité locale (B).
Les règles étudiées trouvent leur siège bien entendu dans la loi du 24
décembre 1996 relative à l'établissement et au recouvrement des taxes
provinciales, mais également dans une série de textes de droit public plus
généraux, en commençant par la constitution et la nouvelle loi communale,
ainsi que dans les principes généraux du droit administratif.
A. LA PROCÉDURE FISCALE. 1° Le règlement-taxe et la décision d'imposition.
a. Le règlement-taxe.
2° La procédure d'adoption des lois fiscales est régie, pour les
collectivités locales comme pour l'État fédéral et les collectivités
fédérées, par la distinction entre les « impôts », visés à l'article 170 de
la Constitution, et les « rétributions », visées à l'article 173 de la
Constitution, et également désignées par le terme de « redevances ». L'impôt est défini comme un prélèvement pratiqué par voie d'autorité
par les collectivités publiques sur les ressources des personnes, non à
titre de contrepartie pour un service fourni spécialement à certaines
personnes, mais pour être affecté à des services d'utilité général, et ce
même lorsque le produit de la contribution reçoit une affectation
particulière [6]. La redevance, au contraire, est un prélèvement effectué en raison et
en contrepartie d'un service déterminé rendu à son débiteur [7]. Autrement
dit, c'est bien l'équivalence entre le service et la prestation, et non le
caractère libre ou obligatoire du recours au service qui constitue le
critère principal de la distinction.
3° Cette distinction fondamentale régit l'étendue de la compétence des
collectivités locales. L'article 173 prévoit que des redevances peuvent être créées par
l'État, les collectivités fédérées ou les communes dans les cas prévus
« par la loi ». Une collectivité locale ne peut donc adopter de règlement-
redevance que dans une matière pour laquelle il existe un fondement légal.
Par exemple, l'article 232 de la Nouvelle loi communale énonce que « le
conseil arrête les conditions de location ou de fermage et de tous autres
usages des produits et revenus des propriétés et droits de la commune » :
cette disposition permet à la commune de prévoir l'existence d'une
redevance pour la concession de biens relevant du domaine public communal. La situation est nettement différente dans le cas des règlements-
taxes. Le principe de l'autonomie fiscale des collectivités locales découle
dans ce cas de l'article 41 de la Constitution, qui prévoit que « les
intérêts exclusivement communaux ou provinciaux sont réglés par les
conseils communaux ou provinciaux, d'après les principes établis par la
Constitution », sans que l'article 170 de la Constitution ne prévoie la
même condition de fondement légal que l'article 173. En principe, les
collectivités locales sont donc compétentes pour créer des impôts comme
elles l'entendent, en déterminer l'assiette, les montants, les conditions
d'application et les exonérations [8]. Ceci, dit, cette autonomie de principe en matière fiscale n'est pas
sans limites. En premier lieu, elle est contenue dans les limites de
l'autonomie locale réglée par l'article 41 de la Constitution. L'autonomie
locale est définie par rapport à la notion limitée, mais non déterminée
d'intérêt local : relève de cet intérêt l'acte ou le service dont la
finalité est la satisfaction des besoins