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EXPOSÉ DES MOTIFS
1. CONTEXTE DE LA PROPOSITION
. Justification et objectifs de la proposition
Depuis la dernière révision du cadre réglementaire des communications
électroniques en 2009, le secteur a considérablement évolué et son rôle de
catalyseur de l'économie en ligne n'a cessé de croître. Les structures du
marché ont connu une évolution caractérisée par une limitation croissante
des monopoles tandis que, dans le même temps, la connectivité est devenue
une caractéristique très répandue de la vie économique. Délaissant la
téléphonie et d'autres services de communication traditionnels,
consommateurs et entreprises s'appuient de plus en plus sur des services de
données et des services d'accès à l'internet. Cette évolution a amené des
catégories précédemment inconnues d'acteurs du marché à faire concurrence
aux opérateurs de télécommunications traditionnels [par exemple, les
prestataires dits de services par contournement («over the top» - OTT), qui
proposent une large panoplie d'applications et de services, y compris des
services de communications, sur l'internet]. Dans le même temps, elle a
également fait croître la demande de connectivité fixe et sans fil de haute
qualité, avec l'augmentation du nombre et de la popularité des services de
contenu en ligne, tels que l'informatique en nuage, l'internet des objets
et la communication de machine à machine (M2M), etc. Les réseaux de
communications électroniques ont également connu de profonds changements,
dont les principaux sont les suivants: i) la transition en cours vers un
environnement «tout IP», ii) les possibilités offertes par des
infrastructures de réseau nouvelles et modernisées qui servent de support à
la capacité de transmission pratiquement illimitée des réseaux en fibre
optique, iii) la convergence des réseaux fixes et mobiles vers des offres
de service sans discontinuité aux utilisateurs finaux, quels que soient le
lieu ou l'appareil utilisé et iv) le développement d'approches techniques
innovantes de gestion des réseaux, notamment les réseaux SDN (Software
Defined Networks) et la virtualisation des fonctions réseau (Network
Function Virtualisation, NFV). Ces changements opérationnels et
d'utilisation exposent les règles actuelles à de nouveaux défis qui sont
susceptibles de gagner en importance à moyen et à long terme, et doivent,
dès lors, être pris en compte dans un réexamen du cadre réglementaire des
communications électroniques.
Il convient d'envisager ce réexamen eu égard à la stratégie pour un marché
unique numérique en Europe[1]. Tout en reconnaissant l'importance des
changements radicaux que connaît le secteur numérique, la stratégie pour un
marché unique numérique indiquait que les particuliers et les entreprises
devraient pouvoir bénéficier d'un accès sans rupture et se livrer à des
activités en ligne dans un cadre garantissant une concurrence loyale. Y
figurait, en outre, l'annonce suivante: «la Commission présentera en 2016
des propositions visant à une réforme ambitieuse du cadre réglementaire
relatif aux télécommunications, dont les grands axes seront: i) une
approche cohérente à l'échelle du marché unique en ce qui concerne la
politique et la gestion du spectre radioélectrique, ii) la mise en place
d'un environnement propice à un véritable marché unique par la
défragmentation de la réglementation, de manière à permettre aux opérateurs
de réseau et aux fournisseurs de services de réaliser des économies
d'échelle qui les rendront performants et à offrir une protection efficace
aux consommateurs, iii) l'établissement de conditions de concurrence
équitables pour les acteurs du marché et l'application cohérente des
règles, iv) l'incitation à investir dans les réseaux à haut débit ultra-
rapides (comprenant un réexamen de la directive «service universel») et v)
un cadre institutionnel et réglementaire plus efficace.» Conformément à cet engagement et aux exigences en matière d'amélioration de
la réglementation[2], la Commission a réalisé une évaluation ex post. Elle
a analysé l'efficacité, l'efficience, la pertinence, la cohérence et la
valeur ajoutée européenne du cadre réglementaire de l'Union, et a mis en
lumière les domaines dans lesquels une simplification est possible sans
compromettre les objectifs de ce cadre.
. Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d'action
Les services de connectivité fournis sur les réseaux de communications
électroniques constituent l'épine dorsale des produits et services
numériques. C'est pourquoi la présente proposition offre un degré élevé de
synergie avec les autres initiatives figurant dans la stratégie pour un
marché unique numérique. La proposition complète également la réglementation sectorielle existante.
En particulier, elle est entièrement conforme à la directive 2014/61/UE
(directive sur la réduction des coûts du haut débit), avec laquelle elle
établit un ensemble complet de règles facilitant le déploiement des
infrastructures à haut débit. Parallèlement au règlement (UE) 2015/2120
récemment adopté, qui garantit un internet ouvert et supprime les frais
d'itinérance supplémentaires, la présente proposition assure un niveau
élevé de protection des utilisateurs finaux dans d'autres domaines exigeant
une réglementation sectorielle. Les règles proposées en matière de gestion
du spectre radioélectrique s'appuient sur les instruments existants dans ce
domaine, tout particulièrement la décision n° 676/2002/CE (décision
«spectre radioélectrique»), la décision 2002/622/CE instituant un groupe
pour la politique en matière de spectre radioélectrique et la
décision 243/2012/UE établissant un programme pluriannuel en matière de
politique du spectre radioélectrique (PPSR). Enfin, la proposition ouvre
également la voie à la révision de la directive 2002/58/CE «vie privée et
communications électroniques», annoncée dans le cadre de la stratégie pour
un marché unique numérique.
. Cohérence avec les autres politiques de l'Union Si la présente proposition vise à résoudre les problèmes de réglementation
et de régulation qui résultent des spécificités du secteur des
communications électroniques en tant qu'industrie de réseau, elle s'appuie
néanmoins sur la législation existante de l'UE dans plusieurs domaines et
la complète. En matière de régulation du marché, les modifications
présentées demeurent fondées sur les principes du droit de la concurrence
de l'UE, comme le cadre de régulation existant. La présente proposition
définit en outre des mesures, telles que la cartographie des déploiements
de réseaux, qui fournissent également des informations utiles au regard des
aides d'État, rendant ainsi les deux politiques plus cohérentes. Quant à la protection de l'utilisateur final, les règles proposées
complètent la législation horizontale de protection des consommateurs en
prenant en compte les spécificités du secteur, d'une part, tout en
rationalisant les règles sectorielles actuelles dans les domaines où cette
législation a évolué depuis le dernier réexamen en 2009, d'autre part. De
cette manière, la proposition évite les doublons dans les domaines où
seules des règles horizontales sont propres à garantir aux utilisateurs
finaux un niveau de protection suffisant.
La politique de cohésion et les Fonds structurels et d'investissement
européens constituent un outil important pour combler le manque de
connectivité dans les zones où le marché est défaillant; leurs subventions
devraient être allouées selon des modalités qui permettent d'optimiser les
ressources disponibles. La proposition contribue à cet objectif en
prévoyant des conditions appropriées pour les investissements privés, de
sorte que les fonds publics puissent cibler les secteurs où ils sont le
plus indispensables. La proposition maintient l'actuelle complémentarité de la politique des
communications électroniques et de la politique des services de médias
audiovisuels en continuant à faire en sorte que le cadre ne préjuge en rien
des mesures prises au niveau de l'Union ou des États membres, dans le
respect du droit de l'UE, pour poursuivre des objectifs d'intérêt général,
relatifs notamment à la réglementation en matière de contenus et à la
politique audiovisuelle. La distinction entre la réglementation de la
transmission de signaux de radiodiffusion et la réglementation en matière
de contenus n'empêche pas de prendre en considération les liens qui
existent entre eux, notamment pour garantir le pluralisme des médias, la
diversité culturelle ainsi que la protection du consommateur.
. Cohérence avec les obligations de droit international La proposition est cohérente avec les obligations de droit international
existantes, notamment celles prévues dans l'Accord général sur le commerce
des services (AGCS) et dans l'annexe de l'AGCS sur les télécommunications
ainsi que dans le document de référence de l'AGCS.
2. BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ
. Base juridique La présente proposition est fondée sur l'article 114 du traité sur le
fonctionnement de l'Union européenne, parce qu'elle vise à réaliser le
marché intérieur des communications électroniques et à en assurer le
fonctionnement.
. Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive) Étant donné que la proposition constitue un réexamen du cadre actuel,
l'analyse de la subsidiarité ci-après met l'accent sur les points suivants:
le nouvel ob