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MODULE DE FORMATION M4 SUR L'EXECUTION BUDGETAIRE - PHASE ADMINISTRATIVE
AU SEIN DE L'UEMOA MANUEL FORMATEUR
INTRODUCTION A L'EXECUTION BUDGETAIRE AU SEIN DE L'UEMOA L'exécution budgétaire dans les pays membres de l'UEMOA doit s'effectuer
dans le cadre des règles et principes édictés par la Directive n°
01/2009/CM/UEMOA portant Code de transparence dans la gestion des
finances publiques au sein de l'UEMOA.
Ce Code instaure - pour les acteurs de la gestion publique - des
obligations en matière de transparence, d'information, d'intégrité et de
rectitude. Il vise parallèlement - par le biais de la diffusion d'une
information régulière et transparente - à mettre les citoyens en capacité
d'exercer leur droit de regard et leur pouvoir d'appréciation sur la
gestion publique.
L'exécution budgétaire dans les pays membres de l'UEMOA repose
essentiellement sur deux Directives : > La Directive n° 06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de
l'UEMOA > Directive LOLF Elle fixe, aux termes de son article 1er, les règles relatives au
contenu, à la présentation, à l'élaboration, à l'adoption, à
l'exécution et au contrôle des lois de finances. C'est en quelque sorte la "Constitution financière", qui comporte
des déclinaisons applicatives dans les autres Directives. > La Directive n° 07/2009/CM/UEMOA portant règlement général de
comptabilité publique au sein de l'UEMOA > Directive RGCP Cette Directive complète le volet juridique du cadre harmonisé des
finances publiques. Son article 1er précise qu'elle fixe les règles fondamentales
régissant l'exécution des budgets publics, la comptabilité, le
contrôle des opérations financières, la gestion des deniers, valeurs
et biens appartenant ou confiés à l'Etat et ses établissements
publics à caractère administratif. Elle vient donc préciser certains des éléments énoncés dans la
Directive LOLF. Par exemple : . Alors que la Directive LOLF pose en son article 64 le principe
de séparation entre ordonnateur et comptable dans les opérations
d'exécution budgétaire, la Directive RGCP détaille les fonctions
et responsabilités des ordonnateurs et des comptables. . La Directive LOLF consacre un article fondateur au contrôle
financier (article 69) et la Directive RGCP précise le rôle et
les responsabilités du contrôleur financier (articles 87 à 92). . La comptabilité budgétaire et la comptabilité générale de l'Etat
sont décrites succinctement à l'article 72 de la Directive LOLF.
Ces deux notions font l'objet de développements détaillés dans
la Directive RGCP (articles 70 à 80). La réforme du cadre harmonisé des finances publiques renforce
l'importance devant être accordée à l'exécution budgétaire. En effet, la
loi de règlement d'une année N - qui arrête les comptes et les états
financiers de l'Etat - doit désormais être déposée au Parlement à
l'ouverture de la session budgétaire N+1, de façon concomitante au projet
de loi de finances de l'année N+2. Il faut donc être en mesure de
déterminer, dans des délais contraints, l'exécution des recettes et
dépenses budgétaires.
La nécessité de maîtriser l'exécution budgétaire repose sur trois
facteurs : > Tout d'abord, pour être crédible, la politique budgétaire doit être
exécutée conformément aux annonces politiques effectuées lors du
débat et du vote de la loi de finances de l'année. En cas d'écart
significatif entre les hypothèses économiques arrêtées en septembre
N-1 et les réalisations partielles de N, il est impératif de
pouvoir mesurer l'impact de cet écart sur l'exécution budgétaire et
d'apporter les corrections nécessaires pour ne pas remettre en
cause certains éléments de la politique budgétaire. > Par ailleurs, l'intégration régionale au sein de l'UEMOA s'est
traduite par l'adoption de critères de convergence, dont un certain
nombre sont des indicateurs budgétaires. Le nouveau cadre harmonisé
des finances publiques place le respect de ces critères au centre
des préoccupations des Etats membres. L'exécution budgétaire doit
donc être suivie et pilotée avec attention, pour respecter
notamment le solde budgétaire de base. > Enfin, la réforme du cadre harmonisé des finances publiques a
introduit la gestion axée sur les résultats et place la performance
au c?ur du dispositif de gestion des finances publiques. Des
objectifs sont clairement identifiés au niveau de chaque programme,
et le responsable de programme doit tout mettre en ?uvre en vue de
leur respect. Il doit ainsi être en mesure de pouvoir identifier
rapidement les décalages par rapport aux prévisions, afin de
prendre les mesures correctives nécessaires. D'où l'importance
accrue d'une véritable maîtrise et d'un suivi rigoureux de
l'exécution budgétaire.
Ce suivi commence par la phase de mise à disposition des crédits et se
poursuit par la tenue de la comptabilité budgétaire, qui décrit la mise
en place des crédits et retrace leur utilisation.
La loi de finances initiale de l'année étant impactée dans son exécution
par des facteurs externes (tels que l'évolution de la croissance
économique prévue, des décisions gouvernementales infléchissant en cours
d'année les prévisions initiales), il est impératif de mettre en place un
système de gestion de la trésorerie, qui servira de base à l'application
éventuelle de la régulation budgétaire.
Les autorisations de dépenses initiales peuvent également être modifiées
en cours d'année par des mouvements de crédits budgétaires, qui devront
ensuite être ratifiés dans une loi de finances rectificative.
Ce dispositif d'exécution du budget est sécurisé par les contrôleurs
financiers, qui voient leur rôle accru dans le cadre de la réforme.
Seront donc successivement présentés les volets suivants :
. La mise à disposition des crédits
. Le suivi des consommations dans la comptabilité budgétaire
. La gestion de trésorerie et la régulation budgétaire
. Les mouvements de crédits et les lois de finances rectificatives
. Le contrôle financier.
Chaque volet comportera une présentation du dispositif normatif, des
commentaires et illustrations, et enfin un espace réservé aux exercices
d'applications et études de cas.
Tous ces travaux pratiques se déroulent dans la république de PEFA
(Public Expenditure and Financial Accountability), qui est une
méthodologie visant à proposer un constat de la performance de la gestion
des finances publiques. LA MISE A DISPOSITION DES CREDITS BUDGETAIRES
Le processus budgétaire de mise à disposition des ressources s'appuie
idéalement sur une programmation des activités. La programmation des
activités est un outil opérationnel, qui permet de justifier la
programmation budgétaire en s'appuyant sur des données quantifiables.
Elle consiste à planifier des activités et les moyens de les réaliser (en
autorisations d'engagement, crédits de paiements et plafonds
d'autorisations d'emplois rémunérés par l'Etat) en fonction des objectifs
poursuivis et des contraintes budgétaires.
Le pilotage de l'exécution s'appuie sur la réactualisation périodique de
la programmation des activités. Il est ainsi du rôle de chaque
gestionnaire de veiller à l'adéquation entre l'échéancier des crédits
programmés pour ses activités et la réalisation en temps de ces
activités.
C'est donc la programmation des activités qui fait le lien entre le
processus d'élaboration budgétaire (calibrage des enveloppes et
engagement de performance) et le processus de mise à disposition des
ressources.
Le processus de mise à disposition des crédits doit répondre aux
exigences suivantes :
. Une plus grande transparence des processus décisionnels
(objectivité et traçabilité des décisions) ;
. Une plus grande visibilité donnée aux responsables budgétaires afin
d'améliorer leur capacité d'anticipation et leur réactivité face
aux aléas ;
. Une optimisation de la gestion budgétaire des crédits et une plus
grande maîtrise de la soutenabilité budgétaire ;
. Une meilleure articulation entre les rôles et les responsabilités
des acteurs ;
. La réduction des délais de mise à disposition des crédits, et une
gestion qui se déroule ainsi sur l'intégralité de l'année civile.
La rubrique "dispositif normatif" présentera divers éléments nécessaires
à la bonne compréhension et maîtrise du thème étudié. Il s'agira
successivement des règles relatives :
- Au principe de répartition
- A la spécialité de vote par le Parlement
- A la spécialité budgétaire des crédits
- Aux types de crédits ouverts
- Et au pouvoir d'ordonnateur principal.
Tous ces éléments seront repris dans la rubrique "commentaires et
illustrations", qui abordera respectivemen