1. cadre de la proposition/de l'initiative

[pic] EXPOSÉ DES MOTIFS
1. CONTEXTE DE LA PROPOSITION
La proposition de la Commission pour le cadre financier pluriannuel (CFP)
2014-2020 (ci-après dénommée «la proposition CFP»)[1] établit le cadre
budgétaire et les principales orientations pour la politique agricole
commune (PAC). Sur cette base, la Commission présente un ensemble de
règlements qui définissent le cadre législatif de la PAC pour la
période 2014-2020, ainsi qu'une analyse de l'impact des différents
scénarios possibles pour l'évolution de cette politique.
Les propositions actuelles de réforme se fondent sur la communication
concernant la PAC à l'horizon 2020[2], qui décrit les grandes options
politiques en vue de faire face aux défis à venir pour l'agriculture et les
zones rurales et d'atteindre les objectifs fixés pour la PAC, à savoir 1)
une production alimentaire viable; 2) une gestion durable des ressources
naturelles et la lutte contre le changement climatique, et 3) un
développement territorial équilibré. Depuis, les orientations de la réforme
contenues dans la communication ont bénéficié d'un large soutien, tant lors
du débat interinstitutionnel[3] que lors de la consultation des parties
prenantes organisés dans le cadre de l'analyse d'impact.
Un thème commun s'est dégagé tout au long de ce processus, à savoir la
nécessité de promouvoir l'utilisation efficace des ressources en vue d'une
croissance intelligente, durable et inclusive pour l'agriculture et les
zones rurales de l'UE, conformément à la stratégie Europe 2020, en
conservant la structure de la PAC autour de deux piliers qui utilisent des
instruments complémentaires pour poursuivre les mêmes objectifs. Le
pilier I couvre les paiements directs et les mesures de marché fournissant
un soutien au revenu annuel de base des agriculteurs de l'Union européenne
et un soutien en cas de perturbations spécifiques du marché, tandis que le
pilier II couvre le développement rural dans le cas où les États membres
établissent des programmes pluriannuels et les cofinancent dans un cadre
commun[4].
Au fil de réformes successives, la PAC a accentué l'orientation de
l'agriculture vers le marché tout en assurant un soutien aux revenus des
producteurs, a amélioré l'intégration des exigences environnementales et
renforcé l'aide au développement rural au titre d'une politique intégrée en
faveur des zones rurales dans toute l'UE. Toutefois, ce même processus de
réforme a suscité des exigences en vue d'une meilleure répartition de
l'aide entre et dans les États membres, ainsi que des appels à mieux cibler
les mesures destinées à répondre aux défis environnementaux et à mieux
gérer la volatilité accrue du marché.
Dans le passé, les réformes ont essentiellement répondu à des défis
endogènes, qu'il s'agisse des énormes excédents ou des crises de sécurité
des aliments; elles ont servi l'UE à la fois sur le marché intérieur et sur
le plan international. Or, la plupart des défis qui se posent aujourd'hui
sont influencés par des facteurs extérieurs à l'agriculture et, partant,
nécessitent une réponse politique plus large.
La pression exercée sur les revenus agricoles devrait se poursuivre car les
agriculteurs sont aux prises avec des risques plus nombreux, un
ralentissement de la productivité et une compression des marges due à une
augmentation du prix des intrants. Il est donc nécessaire de maintenir un
soutien au revenu et de renforcer les instruments permettant de mieux gérer
les risques et de réagir aux situations de crise. Une agriculture forte est
vitale pour l'industrie alimentaire de l'Union européenne et la sécurité
alimentaire mondiale.
Dans le même temps, l'agriculture et les zones rurales sont appelées à
intensifier leurs efforts pour réaliser les objectifs ambitieusement fixés
en matière de climat et d'énergie ainsi que de stratégie sur la
biodiversité, qui font partie de la stratégie Europe 2020. Les
agriculteurs, qui sont avec les exploitants forestiers les principaux
gestionnaires de terres, devront être encouragés à adopter et à maintenir
des systèmes et des pratiques agricoles particulièrement bénéfiques au
regard des objectifs dans le domaine de l'environnement et du climat, car
les prix du marché ne rendent pas compte de la fourniture de ces biens
publics. Il sera également essentiel de mieux tirer profit du potentiel
diversifié des zones rurales et, ce faisant, de contribuer à la croissance
inclusive et à la cohésion.
La future PAC ne sera donc pas une politique traitant seulement d'une
petite partie, bien qu'essentielle, de l'économie de l'UE, mais également
une politique d'importance stratégique pour la sécurité alimentaire,
l'environnement et l'équilibre territorial. C'est précisément là que réside
la valeur ajoutée de l'UE à une politique réellement commune qui utilise de
la manière la plus efficace les ressources budgétaires limitées, maintenant
ainsi une agriculture durable dans l'ensemble de l'UE, s'attaquant à
d'importantes questions transfrontalières telles que le changement
climatique et renforçant la solidarité entre les États membres, tout en
autorisant une certaine flexibilité dans la mise en ?uvre afin de prendre
en compte les besoins locaux.
Le schéma défini dans la proposition de cadre financier pluriannuel prévoit
que la PAC devrait maintenir sa structure à deux piliers, en conservant
pour chaque pilier un budget à sa valeur nominale de 2013 et en mettant
clairement l'accent sur l'obtention de résultats pour les priorités clés de
l'UE. Les paiements directs devraient promouvoir une production durable en
affectant 30 % de l'enveloppe budgétaire aux mesures obligatoires, qui sont
bénéfiques pour le climat et l'environnement. Les niveaux de paiement
devraient peu à peu converger et les paiements aux grands bénéficiaires,
être progressivement plafonnés. Le développement rural devrait être intégré
dans un cadre stratégique commun avec d'autres fonds de l'UE en gestion
partagée, qui soit plus orienté sur les résultats et soumis à des
conditions ex ante plus claires et améliorées. Enfin, pour ce qui concerne
les mesures de marché, le financement de la PAC devrait être renforcé par
deux instruments en dehors du CFP: 1) une réserve d'urgence pour réagir aux
situations de crise, et 2) l'extension du champ d'application du Fonds
européen d'ajustement à la mondialisation.
Sur cette base, les principaux éléments du cadre législatif de la PAC pour
la période 2014-2020 sont énoncés dans les règlements suivants:
- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil
établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des
agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique
agricole commune (règlement «paiements directs»);
- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant
organisation commune des marchés des produits agricoles (règlement
«OCM unique»);
- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif
au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour
le développement rural (Feader) (règlement «développement rural»);
- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil
concernant le financement, la gestion et le suivi de la politique
agricole commune («règlement horizontal»);
- proposition de règlement du Conseil établissant les mesures relatives
à la fixation de certaines aides et restitutions liées à
l'organisation commune des marchés des produits agricoles;
- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil
modifiant le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil en ce qui concerne
l'application des paiements directs aux agriculteurs pour l'année
2013;
- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil
modifiant le règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil en ce qui
concerne le régime de paiement unique et le soutien aux viticulteurs.
Le règlement «développement rural» s'appuie sur la proposition présentée
par la Commission le 6 octobre 2011, qui établit des règles communes pour
tous les fonds gérés dans un cadre stratégique commun[5]. Un règlement
suivra sur le régime d'aides en faveur des personnes les plus démunies,
pour lesquelles un financement est désormais prévu au titre d'une autre
rubrique du CFP.
En outre, de nouvelles règles relatives à la publication d'informations sur
les bénéficiaires tenant compte des objections émises par la Cour de
justice de l'Union européenne sont également en cours de préparation en vue
de trouver la façon la plus appropriée de concilier le droit des
bénéficiaires à la protection des données à caractère personnel avec le
principe de transparence.
2. RÉSULTATS DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DE L'ANALYSE
D'IMPACT
Sur la base de l'évaluation du cadre politique actuel et d'une analyse des
défis et besoins à venir, l'analyse d'impact évalue et compare les
incidences de trois scénarios différents. Elle est l'aboutissement d'un
long processus commencé en avril 2010 et dirigé par un groupe
interservices, qui a associé une analyse quantitative et qualitative
approfondie, comprenant notamment la fixation d'indicateurs de référence
sous forme de projections à moyen terme des marchés et revenus agricoles
jusqu'en 2020, et la modélisation de l'incid