Vers un nouveau programme pluriannuel d ... - Charbel Nahas

République Libanaise
Conseil du Développement et de la Reconstruction
Vers un nouveau programme pluriannuel d'investissement de l'Etat Vision de planification
à 10-15 ans
Beyrouth, décembre 2005
Dar al Handasah (Shaer and Partners)- CNBureau s.a.r.l. - IAURIF
Table des matières
1. Entre reconstruction et développement, nécessité accrue de la
programmation 2
1.1 Raisons d'être du CDR 2
1.2 L'expérience de la planification et de la programmation 3
1.2.1 La reconstruction, vécue comme un « rattrapage » 3
1.2.2 Les dossiers de la reconstruction 3
1.2.3 Reconstruction et prise en compte des changements 4
1.2.4 Les programmes de reconstruction depuis 1990 5
1.2.5 Comparaison entre programmation et réalisation 7
1.2.6 La programmation, exercice superfétatoire 9
1.3 L'investissement public : encadrement et démarche actuels 9
1.3.1 Une appréhension comptable confuse des investissements publics
9
1.3.2 Le CDR comme instance extra-budgétaire 10
1.3.3 Le programme comme liste de projets 12
1.3.4 Forme d'émergence, d'accumulation et de développement des
projets 12
1.3.5 Mode effectif de sélection des projets 13
1.3.6 La question du financement extérieur 15
1.3.7 Le dernier programme d'investissements publics (été 2004) 18
1.4 Effets négatifs de la démarche en place 20
1.4.1 Manque de visibilité et désarticulation du processus de décision
20
1.4.2 Accumulation de prêts non tirés 21
1.4.3 Equipements inutiles ou en mauvais état 22
1.4.4 Risque de baisse accentuée de la couverture et de la qualité des
services publics 22
1.4.5 Implications politiques négatives sur la place de l'Etat et du
service public 23
1.5 De nouvelles données 25
1.5.1 Un contexte différent et plus difficile 25
1.5.2 De nouvelles opportunités se présentent 26
2. L'économie libanaise, en panne de développement 28
2.1 Des anticipations erronées : Reconstruction et économie 28
2.1.1 La phase des économistes 28
2.1.2 Le cadre général de la modélisation et des projections
macroéconomiques 30
2.1.3 L'économie de la reconstruction : anticipations et réalité 31
2.1.4 Les finances publiques : le plan « Horizon 2000 », dix ans après
36
2.2 Effets inattendus du « modèle » libanais : excès de capitaux et
déficit de croissance 40
2.2.1 Les caractéristiques du modèle 40
2.2.2 Les effets sur l'économie, distorsions de prix, d'activités et
de revenus 42
2.2.3 Les effets sur la société, redistribution, gaspillage et
corruption 43
2.2.4 Le mode de gestion actuel 43
2.2.5 Cadrages macroéconomiques et anticipations 46
2.3 La dépense publique : action contrainte ou levier de correction 47
2.3.1 Structure générale des dépenses publiques 47
2.3.2 Dépenses d'équipement faibles et dépenses d'entretien dérisoires
53
2.3.3 Des dépenses sociales, publiques et privées, très lourdes 55
2.3.4 Dépenses et stocks d'équipements publics 57
2.3.5 Les caractéristiques libanaises dans le domaine de
l'investissement et des dépenses sociales 59
3. L'investissement public, fonctions et effets 61
3.1 Service public, capital public, intervention publique 61
3.1.1 Justifications de l'intervention publique dans une économie de
marché 61
3.1.2 Mécanismes de choix des dépenses pour les services collectifs
62
3.1.3 Articulation entre l'offre des biens publics par le public et
par le privé 63
3.2 Spécificités et difficultés d'appréhension de l'investissement et du
capital publics 66
3.2.1 Différence entre infrastructure et capital public 66
3.2.2 Productivité du capital public 68
3.2.3 Productivité et efficacité, entretien ou nouveaux
investissements ? 71
3.2.4 Pratique de l'évaluation des projets 74
3.2.5 Discontinuités : Effets de seuil et effets de réseau 76
3.3 Dynamique économique des dépenses publiques d'investissement 78
3.3.1 Effets généraux des dépenses d'investissement 78
3.3.2 Effets des dépenses d'investissement et de fonctionnement sur la
demande 79
3.3.3 Effets de l'investissement sur la production 80
3.3.4 Effets de la couverture du coût de l'investissement et du
service publics 81
3.3.5 Service public et externalités 82
3.3.6 Effets de redistribution, équité et efficacité 83
3.4 Dynamique spatiale des dépenses d'investissement et formes
d'urbanisation 85
3.4.1 Potentiels et risques régionaux 85
3.4.2 Satisfaction des besoins légitimes ou réponse à la demande 85
3.4.3 Structuration de l'espace, actions décalées sur l'offre et la
demande 86
3.4.4 Attribution des bénéfices et des coûts collectifs 88
3.4.5 La place ambiguë du foncier en période de reconstruction 88
3.4.6 L'exemple de l'urbanisation par mitage 89
3.4.7 La surproduction immobilière mais aussi foncière 90
3.5 Enseignements pour le Liban 90
3.5.1 Considérations économiques 90
3.5.2 Conséquences sur la politique d'équipement 92
4. La nouvelle démarche, Définitions et méthodologie générale 93
4.1 Une définition fonctionnelle des projets 93
4.1.1 Définition du « Projet » et du « Programme » 93
4.1.2 Hiérarchie des Objectifs 94
4.1.3 Project cycle 95
4.1.4 Projects failure risks 95
4.1.5 Définition des « Secteurs » et « Sous-secteurs » 97
4.2 Une appréhension globale de la performance des secteurs 97
4.3 Une interprétation économique des contraintes 99
4.3.1 Nécessité de la prise en compte des contraintes 99
4.3.2 Les références dont découlent les plafonds financiers de dépense
100
4.3.3 Formes usuelles d'expression de la contrainte financière 102
4.3.4 Limites de l'approche financière 103
4.3.5 L'approche économique et la dimension temporelle 105
4.3.6 La gestion conjointe des contrainte économique et financière 106
4.3.7 Quelles dépenses peut-on ou doit-on réduire en priorité ? 108
4.4 Un processus de planification emboîté et glissant 109
4.4.1 Planification à long terme : Schéma d'aménagement du territoire
25 - 30 ans 110
4.4.2 Planification à moyen terme : Vision à 10 - 15 ans 111
4.4.3 Programmation : 3 à 5 ans 111
4.4.4 Budgétisation : année par année 111
4.5 Une référence, le SDATL 111
4.5.1 Objectifs généraux du SDATL 111
4.5.2 La traduction des orientations du SDATL en lignes d'action 112
5. La nouvelle démarche, Procédure d'application sectorielle 114
5.1 Les secteurs et sous-secteurs retenus 114
5.2 L'approche institutionnelle et technique 116
5.2.1 L'identification des responsabilités de l'Etat dans chaque
secteur 116
5.2.2 Une optimisation des choix techniques 118
5.2.3 Un choix des modalités institutionnelles de mise en ?uvre 118
5.3 L'approche économique et sectorielle 119
5.3.1 Efficacité et efficience dans la production et dans la
fourniture du service 119
5.3.2 Impacts économiques par les effets sur la demande des dépenses
publiques 121
5.3.3 Impacts économiques par l'effet sur la production de l'offre des
services publics 122
5.3.4 Effets d'externalité de la production et de la fourniture des
services publics 123
5.4 L'approche sociale et spatiale 124
5.4.1 Potentiels et risques régionaux, considérations sur l'offre 124
5.4.2 Satisfaction des besoins légitimes et politique de
redistribution 124
5.4.3 Structuration de l'espace, actions décalées sur l'offre et la
demande 125
6. Les grands traits de la vision à 10-15 ans 126
6.1 Présentation normalisée de la situation des services publics 126
6.2 Aperçus sectoriels 126
6.2.1 Production of lands to build up 126
6.2.2 Power 128
6.2.3 Télécoms 130
6.2.4 Transport 132
6.2.5 Health 136
6.2.6 Education 137
6.2.7 Drinking water 139
6.2.8 Waste Water 141
6.2.9 Solid Waste 142
7. Les grands arbitrages 145
7.1 Arbitrages institutionnels et techniques 145
7.1.1 Arbitrage entre le rôle subsidiaire diffus et un rôle
systématique délimité de l'Etat 145
7.1.2 Arbitrages entre actions sur les ressources et actions
d'intensification 146
7.1.3 Arbitrages entre les rôles respectifs du public et du privé 146
7.1.4 Arbitrage entre centralisation et décentralisation 147
7.2 Arbitrages économiques et sectoriels 147
7.2.1 Arbitrage entre croissance et bien-être 147
7.2.2 Arbitrages en régime d'austérité : dépenses d'investissement et
d'entretien 148
7.2.3 Arbitrages entre récupération des externalités et dopage du
marché foncier 149
7.3 Arbitrages sociaux et spatiaux 150
7.3.1 Arbitrages redistributifs : explicitation des bénéficiaires et
rôle des services publics 150
7.3.2 Arbitrages entre saupoudrage et concentration des
investissements 151
7.3.3 Arbitrages entre réponse aux besoins exprimés et anticipations
structurantes 151
7.4 Conséquences pratiques et actions structurelles souhaitées 152
7.4.1 Préciser les conditions d'exercice par le CDR de ses fonctions