Cours (0.5 Mo)

Université de Paris I Panthéon-Sorbonne
Année universitaire 2002-2003
Maîtrise sciences économiques







Economie publique normative



Calcul économique public
(notes de cours)
(Professeur Jean-Dominique Lafay)













Introduction générale

Section I : Historique
Section II : Economie publique normative et économie positive
Section III : Plan et bibliographie

L'économie publique étudie l'ensemble des problèmes liés à l'activité
du secteur public, c'est-à-dire de l'ensemble regroupant l'Etat central,
les collectivités territoriales et les organismes d'assurance sociale.
Cette activité peut être marchande (comme dans le cas des entreprises
publiques vendant des biens et services sur le marché) ou non marchande
(fourniture gratuite de biens et services ou à un prix sans rapport avec le
coût marginal).



Section I : Historique


Lors de l'émergence des Etats modernes en Europe, à l'époque de la
Renaissance[1], les problèmes du secteur public étaient surtout d'ordre
financier. L'opportunité et le montant des dépenses publiques dépendaient
exclusivement du "bon plaisir du Prince". La seule question technique était
de choisir entre les différentes modalités de leur financement : impôt,
emprunt, création de monnaie[2] ou recettes d'exploitation du domaine
public (quitte à étendre ce dernier par la guerre). Par ailleurs, le faible
développement des marchés financiers privés faisait que l'Etat se trouvait
au centre de tous les grands flux de prêt et d'emprunt (en général comme
emprunteur). Ces deux raisons expliquent pourquoi on a longtemps utilisé
les termes de finances publiques et d'économie financière pour désigner ce
que les économistes appellent aujourd'hui l'économie publique[3]
Le champ de l'économie publique commence à réellement déborder le
cadre strict des « finances publiques » à partir du milieu du XIXe siècle.
Les économistes sont amenés à s'intéresser de plus en plus aux dépenses
publiques et à la question de leur efficacité pour deux grandes raisons :
(1) l'importance croissante de l'État et (2) la forte baisse du degré
d'autocratie dans les Etats nationaux, qui s'accompagne d'un contrôle accru
des Parlements sur les choix budgétaires. Cette extension de l'analyse
s'est notamment produite dans le cadre de « l'Économie du Welfare » (à
laquelle sont associés les noms d'Alfred Marshall puis d'Arthur C. Pigou).
Plus tard, avec la macro-économie keynésienne et ses idées de politique
budgétaire contracyclique, les dépenses publiques ont même acquis une place
prépondérante, dans la mesure où l'on montrait que leur « effet
multiplicateur » (1/[1-a] dans le modèle keynésien de base) était plus fort
en valeur absolue que celui de la fiscalité (-a/[1-a] dans ce même modèle).
Au cours du XXe siècle, les problèmes d'économie publique ont occupé
une place croissante sous l'influence de deux grands facteurs, apparemment
contradictoires mais en fait logiquement liés :
- le succès grandissant de l'interventionnisme public jusque
dans les années 1970. Avec la domination des idées « d'ingénierie
sociale », de planification, de contrôle réglementaire des marchés, de
redistribution par le budget public (au nom de la justice sociale), de
politique macro-économique contracyclique. L'objectif était soit de
contrôler, soit de remplacer « scientifiquement » l'ordre spontané du
marché, avec l'hypothèse implicite que cette politique était non seulement
souhaitable mais facile à mettre en ?uvre ;
- les problèmes de plus en plus aigus rencontrés au cours du
dernier tiers du XXe siècle par les "Welfare States" constitués sous
l'influence des idées précédentes. Appliquées à grande échelle, les
interventions publiques ont produit des résultats imprévus, pour lesquels
les économistes ne disposaient pas d'outils d'analyse. La « crise de
l'Etat » que connaissent depuis la fin des années 1970 de nombreux pays
industrialisés, notamment la France, a été un révélateur intense de la
fragilité des constructions antérieures. Le ralentissement de la croissance
a tout d'abord provoqué une explosion des transferts : les règles de
redistribution « généreuses » adoptées antérieurement ont provoqué de très
sérieuses difficultés budgétaires et, par suite, une forte hausse des
prélèvements obligatoires (impôts et cotisations sociales). A son tour,
cette hausse a eu plus pour effet d'amplifier les problèmes que de les
résoudre. L'interventionnisme public des années 50-60 a également été la
source d'effets de cliquet, notamment en matière d'emploi et de croissance,
qui ont eu pour résultat de retarder les « sorties de crise ». De façon
plus générale, la multiplication des distorsions volontaristes des prix
relatifs, dont la finalité avouée était de « corriger le marché », a à
l'origine de rigidités et inefficacités profondes et durables.


Section II : Economie publique normative, économie publique positive


La période "optimiste" de l'économie publique, du début du XXe siècle
aux années 1970, a correspondu à une large domination d'une optique
d'analyse normative. L'objectif était de rechercher la politique publique
qui devait ou aurait dû être appliquée, en se fondant sur la maximisation
d'une fonction d'objectifs explicite, compte tenu des contraintes de
l'environnement. En général, cette fonction était soit une fonction de bien-
être collectif, soit, à un niveau moins ambitieux, une fonction de
préférence du seul Etat, c'est-à-dire une fonction d'utilité souhaitable
des décideurs publics. Cette optique normative a eu d'autant plus de succès
qu'elle était très liée, depuis Alfred Marshall, à une perception nouvelle
de la fonction sociale de l'économiste. Celui-ci était considéré moins
comme un observateur scientifique des faits sociaux que comme un
"mélioriste social" (social meliorist), chargé d'indiquer à la société la
voie « rationnelle » de son bien-être, c'est-à-dire une voie considérée
comme éthiquement et politiquement neutre. L'économie publique est alors
devenue presque exclusivement un lieu de définition des politiques
optimales, c'est-à-dire de politiques visant à proposer aux décideurs
publics les actions les plus cohérentes avec les objectifs sociaux qu'ils
révélaient officiellement. Ainsi, l'économie publique a eu tendance à se
juger de moins en moins à sa capacité d'analyser l'existant et de plus en
plus à son aptitude à être « socialement utile », les deux concepts ne
coïncidant pas nécessairement. Certes, les auteurs reconnaissaient que,
pour définir de bonnes politiques, il fallait des connaissances positives,
c'est-à-dire sur ce qui est (sur la réalité des contraintes, économiques,
institutionnelles, administratives, etc.), mais cet aspect était considéré
comme secondaire par rapport à l'objectif ultime qui devait être, toujours
et en tout lieu, d'aboutir à des conclusions normatives, c'est-à-dire sur
ce qui doit être.
Cette influence dominante de l'économie normative apparaît nettement
dans la forme même des questions de politique économique posées par les
théoriciens. On consacrera par exemple beaucoup de temps sur des questions
comme : le gouvernement doit-il diminuer les taux d'intérêt? équilibrer le
budget? déréglementer? dévaluer? etc., mais on passera très vite sur des
interrogations plus positives du type : le gouvernement va-t-il diminuer
les taux d'intérêt, réduire le déficit budgétaire, déréglementer, dévaluer?
Une conséquence notable de cette situation est que les outils disponibles
pour répondre à cette seconde catégorie de questions ont pendant longtemps
singulièrement manqué.

| |Eco. Privée |Eco. Publique |
|Analyse normative |Théorie de la gestion |Théorie de la politique |
| |optimale dans |économique optimale |
| |l'entreprise |Calcul économique public|
| | |et planification |
|Analyse positive |Microéconomie du |??? |
| |comportement du | |
| |consommateur et du | |
| |producteur | |


Tableau I-1 : La prédominance des questions normatives en économie publique

Dans le tableau I-1, la préoccupation quasi exclusive pour l'analyse
normative est révélée par la difficulté que l'on a de faire figurer le nom
d'un grand corpus théorique dans la cellule sud-est, du moins si l'on ne
tient pas compte des développements très récents de la recherche. Un tel
déficit d'analyse positive sur le comportement effectif de l'agent étudié
(l'Etat) est propre à l'économie publique[4]. On n'a en effet aucun mal à
remplir les deux cellules de la première ligne : l'économie du secteur
privé (consommateurs et producteurs) pose autant de questions positives que
normatives.
Si les décideurs politiques étaient des despotes bienveillants (selon
l'expression utilisée par l'économiste suédois Knut Wicksell), cherchant en
permanence à agir selon les préceptes de l'économie du bien-être, la
théorie normative de la politique économique serait également une théorie
positive du comportement de l'Etat. Les choix effectifs coïncideraient
exactement avec les choix souhaitables. Cependant