types de recours - CTB Bénin

REPUBLIQUE DU BENIN
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PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE
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COMMISSION NATIONALE DE REGULATION DES MARCHES PUBLICS RAPPORT FINAL SUR L'ELABORATION DU MANUEL DE TRAITEMENT DES RECOURS - FINANCEMENT PAYS-BAS- Cabinet François SERRES Juin 2011 1. Rappel des objectifs de la mission La mission a pour objet d'élaborer un manuel de traitement des recours pour
le compte de la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics. 2. Approche méthodologique La rédaction de ce manuel est de fait précédée par une démarché analytique
ayant pour objet de faire une analyse critique de la procédure actuelle
utilisée par la CNRMP dans le traitement de ses recours, et ce dans la
perspective de dégager la meilleure démarche procédurale adaptée au système
béninois de régulation des marchés publics en accord avec les directives
UEMOA. Cette analyse a été réalisée tant auprès des cadres de la CNRMP que du
secteur privé, à partir d'interviews mais aussi de l'analyse même des
dossiers permettant ainsi au Consultant de déceler les problèmes relatifs
au traitement des recours, tant au plan de la procédure (principe du
contradictoire, délais, formalisme), que du fond à l'examen du contenu des
décisions rendues -et plus généralement de l'application du droit. Cette
analyse doit permettre également d'apprécier la nature des décisions
rendues par rapport aux pouvoirs de l'organe et si nécessaire de proposer
des modifications subséquentes ainsi que d'en vérifier l'exécution. Au-
delà, un tel exercice permettra de déterminer les besoins en matière de
formation. Dès le début de sa mission, le Consultant a proposé à la CNRMP une grille
d'analyse des recours et une table des matières du manuel et ce aux fins de
finaliser le type d'instrument souhaité (recueil, manuel, guide), son
contenu avec des parties sur les procédures applicables avant mais aussi
postérieurement au prononcé de la décision pour en assurer l'exécution. Dès que le présent rapport aura été validé et sur la base des discussions
en atelier, un cadre de formation pour les membres de la CNRMP, joint au
rapport final, sera proposé. 3. Analyse critique de la procédure actuelle utilisée par la CNRMP Lors de la mission sur le terrain et consécutivement aux entretiens
réalisés (voir Annexe 1) le Consultant a pu mettre en exergue plusieurs
constatations préliminaires qu'il convient ici de rappeler. 3.1 Déficit d'archivage Les procédures de traitement des recours sont caractérisées par un déficit
en terme d'archivage (les dossiers, plaintes, décisions, correspondances et
procès verbaux ne sont pas réunis dans un même dossier), ce qui ne facilite
pas le travail d'analyse, ni la circulation de l'information au sein même
des personnes concernées par le règlement des différends au sein de la
CNRMP. Un effort important de collecte de l'information a du être mis en ?uvre
avec l'appui des agents de l'ARMP afin de recueillir les dossiers de
procédures.
Ces dossiers principalement ceux des années 2008, 2009 et quelques dossiers
pour l'année 2010 ont ensuite été classés, par année et dans un ordre
chronologique (par évènement) afin de constituer une base de données pour
la CNRMP. Une copie de ces dossiers retraités est remise à la CNRMP. Un
tableau de ces dossiers a été dressé par le Consultant (Annexe 3). Il va de soi qu'un effort de centralisation et d'archivage devra être fait
dans le futur ; conformément au projet de décret sur la CNRMP, cette tâche
reviendra à la Direction de la Réglementation et des Affaires Juridiques. 3.2 Déficit de règles procédurales uniformisées sur le traitement des
procédures La procédure de traitement des recours est principalement une procédure
écrite qui doit obéir à un cadre rigoureux de traitement suivant un
cheminement procédural clair et transparent. Or, le traitement des dossiers ne fait pas toujours dans leur phase
procédurale l'objet d'une traçabilité écrite ; il apparaît en outre que
plusieurs services sont en charge de la gestion du suivi des recours ; par
ailleurs, le service juridique qui est amené à préparer en amont le travail
de la Commission de Règlement des Différends (sous la forme d'un avis -
encore que cette information ait été contestée par certaines membres de la
CNRMP- dont nous n'avons pas trouvé trace dans les dossiers) ne participe
pas aux réunions de la Commission et n'est donc forcément informé des
décisions prises ; enfin, il faut constater une absence de règles quant au
suivi de l'exécution des procédures ; à la date de la mission, la CNRMP
fonctionne toujours sans secrétariat permanent et de fait ce sont les
membres de la Commission qui prépare le travail en amont. 3.3 Respect des délais Les délais prévus dans le code pour que la Commission de Règlement des
différends rende sa décision sont très difficiles à tenir (7 jours à
compter de la saisine) ; cette situation conduit à l'irrespect des plaintes
déposées par les soumissionnaires et à la signature des contrats alors que
la procédure est pendante devant la CRD ; des décisions de suspension
provisoire devraient être prises entretemps. 3.4 Déficit de formalisme Les dossiers analysés ne comportent pas de décisions de la Commission de
Règlement des Différends en tant que telles ; la décision de la Commission
est le plus souvent exprimée sous la forme d'une lettre signée par son
président. Elles ne sont pas structurées en fait comme en droit comme
doivent l'être les décisions de justice. Les décisions sont aussi
formalisées à travers des procès-verbaux des réunions de la Commission. 3.5 Déficit de transparence Les décisions de la Commission ne sont pas publiées.
3.6 Déficit en termes de suivi et d'exécution Les entretiens ont permis de constater qu'il existe une grave déficience au
niveau du suivi de l'exécution des décisions rendues par la CNRMP qui ne
sont pas forcément respectées par l'Autorité contractante (exemple de
contrats signés par des ministères en dépit de décision de suspension de la
procédure, validation d'attribution provisoire par la DNCMP alors que le
dossier est pendant devant la CNRMP (dossiers des ambulances) et mesures
correctives adressées à l'Autorité contractante non respectées..........). Les autorités contractantes, comme d'autres acteurs, semblent avoir des
difficultés à accepter l'idée qu'un organe non juridictionnel puisse rendre
des décisions à caractère exécutoire s'imposant à l'administration. La
nature des recours et des décisions rendus suscitent également des
interrogations. 3.7 Déficit de formation Les constats relevés ci-dessus sont souvent l'expression d'un manque de
formation juridique des membres de la Commission. 4. Les exemples étrangers Le Consultant a pris soin préalablement à la rédaction du présent rapport
de prendre connaissance du dispositif de recours proposé dans le cadre de
la Directive UEMOA, ainsi que des manuels de traitement des recours d'ores
et déjà existant dans l'espace UEMOA (Sénégal et Côte d'Ivoire) ou plus
largement en Afrique (Madagascar) dans des pays où les Comités de Règlement
des Différends existent déjà depuis quelques temps. Le site de l'ARMP du
Sénégal a également été consulté. 5. Analyse synthétique des dossiers traités par la CNRMP Les développements suivants constituent une synthèse de l'analyse effectuée
des grilles des recours introduits auprès de la CNRMP au titre des années
2008, 2009 et 2010 (Annexe 3 bis, ter et quater). La première partie de ces développements présente les constats faits lors
de l'analyse ; quant à la deuxième partie, elle expose les principales
observations effectuées ; enfin, la troisième et dernière partie est
constituée de quelques recommandations visant à améliorer le traitement des
recours par la CNRMP. A) LES CONSTATS a) Sur la répartition du contentieux selon le type de marché Sur la totalité des recours portés devant la CNRMP pour les années 2008,
2009 et 2010, leur répartition se présente de la façon suivante :
- 19 recours portent sur les marchés de fournitures ;
- 5 recours portent sur les marchés de services ;
- 15 recours sur les marchés de travaux ;
- 4 recours sur les marchés de prestations intellectuelles ;
- 2 recours sur des marchés portant à la fois sur des fournitures et des
travaux On constate ainsi que les marchés où les contestations sont les plus
fréquentes sont ceux de fournitures et ceux portant sur les travaux. b) Sur les phases de marchés les plus concernées par les contestations Sur un total de 45 recours auprès de la CNRMP pour les années 2008, 2009 et
2010, leur répartition se présente de la façon suivante selon l'objet des
recours[1] : - 11 recours portent sur la rédaction du DAO ;
- 1 sur le lancement de l'appel d'offres ;
- 1 sur la communication du DAO ;
- 1 sur la réception des offres ;
- 21 recours portent sur l'évaluation des offres ;
- 1 sur la négociation sur l'offre financière ;
- 1 sur la notification du marché ;
- 3 recours portent sur l'exécution du marché ;
- 1 sur la réception des prestations ;
- 2 sur la révocation de chefs de CPMP. Le constat fait à ce niveau est que la phase de la procédure où l'on note
le plus de contestations est celle de l'évaluation des offres, suivi par la
phase de rédaction des DAO.