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Evaluer les résultats d'une administration décentralisée dans le cadre
d'une relation contractualisée : le cas de la sécurité sociale en Belgique Amaury Legrain
Auwers Tom
Wim Ulens[1] Article en cours de publication pour le numéro de septembre 2006 de
Politiques et Management public
Résumé : la contractualisation des relations entre l'autorité politique et
des agences gouvernementales s'est rapidement répandue à travers le service
public. Cette contractualisation s'inscrivait dans le cadre d'une
responsabilisation des organisations publiques, celles-ci étant dirigées
via des objectifs et non plus des circulaires administratives. Ainsi, en
Belgique, quinze institutions publiques de sécurité sociale reçurent un
contrat d'administration pour une période de trois ans, dans lequel ces
institutions s'engageaient à atteindre un certain nombre d'objectifs.
L'introduction de contrat impliquait aussi une responsabilisation en ce qui
concerne la réalisation des objectifs. Afin de préparer la négociation des
prochains contrats, une évaluation pluriannuelle de la réalisation des
premiers contrats devait donc être réalisée. Sur quelle base et avec quelle méthode peut-on évaluer les résultats
d'institutions autonomes tout en respectant leur autonomie et la relation
contractuelle ? Quels les sont questions à se poser et quelles sont les
garanties à prendre ? Telles sont les questions auxquelles cet article, sur
base de l'expérience de la sécurité sociale belge, tentera de répondre.
Summary : contractualisation of relationships between political authorities
and governments' agencies rapidly spread inside the public sector. This
conctractualisation had as objectives the responsabilisation of the public
organisations through a management by objectives and no more by
administrative instructions. Public social insurance in Belgium didn't
escape to this evolution : in 2002 and 2003, fifteen public institutions of
social security received, for a period of three years, an administration
contract, in which they engaged themselves achieving several objectives.
The introduction of contracts also implied a better accountability from
those organizations for the achieving of their objectives. For the
preparation of the next contract's negotiations, an evaluation of the first
contract's execution had thus to be undertaken. On what base and with what methodology can agencies' results be evaluated?
And this in respect of their autonomy and of the contractualized
relationship? What questions had to be answered en what guaranties had to
be foreseen? With the help of the Belgian experience, the article will try
to find an answer to these questions.
Partie 1. Base théorique pour une évaluation d'une agence Des agences publiques : autonomie et contractualisation Depuis la moitié des années '80, de nombreux pays de l'OCDE, dont la
Belgique et la France ont connu des transformations assez importantes de
leur secteur public. Un des phénomènes les plus connus est sans aucun doute
ce que les anglo-saxons dénomment l'agentification du secteur public, c. à
d. son morcellement en de petites entités spécialisées (les « agences »).
La création de telles organisations va généralement de pair avec l'octroi
d'une certaine autonomie. En d'autres termes, l'ingérence du niveau
politique, de certains organes administratifs horizontaux (tels que les
ministères du Budget ou de la Fonction publique) et des directions
centrales dans la conduite des affaires administratives par les services
d'exécution s'en trouve diminuée (ter Bogt, 1999). Ces nouvelles
organisations se distinguent généralement par le degré d'autonomie qu'elles
reçoivent. Certaines pouvant librement déterminer l'emploi des moyens mis à
leur disposition ainsi que l'organisation de leur gestion interne
(autonomie opérationnelle), d'autres, en revanche, reçoivent, à côté de
cette autonomie opérationnelle, la possibilité de déterminer elles-même
(une partie de) leurs missions et objectifs stratégiques (autonomie
stratégique). Un autre critère de classification des agences se situe au
niveau de la raison pour laquelle elles ont été créées. Certaines ont été
mises sur pied afin de s'occuper d'un domaine d'expertise bien particulier,
établissant ainsi un monopole d'expertise au sein du secteur public
(autonomie fonctionnelle). Pour d'autres agences, le champ d'expertise a
été réparti entre diverses agences, celles-ci recevant toutes les mêmes
missions mais pour des territoires différents. Dans ce cas, on parlera
d'autonomie territoriale. Ces réformes s'inscrivent dans un cadre international plus large qui a vu
les pays de l'OCDE, sous la pression combinée des contraintes budgétaires
et des évolutions socio-économiques, réformer l'organisation de leurs
administrations publiques afin de répondre aux dysfonctionnements,
constatés ou suggérés, de la machine administrative (Bouckaert & Pollit,
2004). L'objectif premier de ces changements était d'abandonner le système
de ministères généralistes pour des organisations spécialisées dans un
champ de compétence réduit, l'objectif étant de créer une expertise et une
masse critique suffisantes afin d'augmenter l'efficacité des organisations
publiques. De plus petites organisations étaient sensées être mieux
gérables et pouvoir établir des liens beaucoup plus productifs avec leur
public-cible (Van Thiel, 1999 & Verhoest & Legrain, 2004). Certaines
théories économiques soutinrent le mouvement en affirmant qu'une
responsabilisation vis-à-vis des résultats et une meilleure appropriation
des produits et services par les agents administratifs amélioreraient la
qualité de leurs résultats et actions (ter Bogt, 1999). Enfin, une
administration responsable et spécialisée permettrait au pouvoir politique
de se focaliser davantage sur les décisions stratégiques et non sur des
détails opérationnels. La qualité de la prise de décision au sein du
secteur public s'en trouverait améliorée et l'influence du monde politique
sur le cycle des politiques publiques, renforcée (Van Twist, 1998). La prolifération d'entités administratives a eu comme conséquence un
découplage du cycle des politiques publiques. Les sciences administratives
ont, depuis longtemps, divisé l'élaboration et la mise en place de
politiques publiques en plusieurs phases. Hoogerwerf distingua les phases
les plus connues (Hoogerwerf, 1993) : la mise à l'agenda politique (le
problème est reconnu comme problème public à résoudre), préparation (phase
d'analyse, élaboration et test des différentes alternatives), décision,
exécution (mise en route de la politique) et évaluation (évaluation des
résultats et effets, sur base desquels on décidera s'il faut mettre fin à
la politique ou alors changer de stratégie). Or selon Bouckaert,
l'effritement des grands ministères en entités autonomes provoqua une
division du cycle des politiques publiques, dans lequel chaque phase fut
confiée à différentes organisations, les agences étant surtout actives au
niveau de l'exécution des politiques publiques (Bouckaert, 1999 & 2003). Là
où un ministère central était jadis actif, plusieurs organisations
(ministères, agences, organisations privées ou à but lucratif) se sont donc
réparties le travail. Cette prolifération organisationnelle provoqua également un effritement de
la responsabilité des acteurs politico-administratifs vis-à-vis des
objectifs finaux des politiques publiques, à savoir les effets (outcomes)
sur la société. En effet, l'hyper-spécialisation des organisations
administratives augmenta l'appropriation, par ces mêmes organisations, des
produits et services qu'elles ont à fournir (output). Une plus grande
focalisation sur les résultats a indubitablement amélioré la qualité de
ceux-ci mais aussi a fait perdre de vue que ces résultats n'étaient qu'un
maillon d'une plus grande chaîne de production (le cycle) en vue
d'atteindre des objectifs beaucoup plus généraux (les outcomes). La chaîne
de commandement hiérarchique propre aux bureaucraties wébériennes n'étant
plus d'application, les administrations publiques se sont retrouvées
confrontées à des problèmes de coordination. De nouveaux mécanismes de
liaison devaient donc être trouvés afin de maintenir la cohérence et
l'unité d'action au sein du secteur public (Van Twist & autres, 1996 ;
Brans et autres, 2003). C'est dans ce cadre que la contractualisation a proliféré au sein des pays
de l'OCDE. L'introduction de contrats, liant les entités administratives
autonomes à une ou plusieurs politiques publiques via des engagements
pluriannuels, s'inscrivait dans la (re-)responsabilisation de ces
organisations et avait pour objectif de maintenir la cohésion entre les
décisions prises au niveau central (niveau politique et/ou ministériel) et
les décisions prises et actions entreprises au niveau décentralisé
(agences). Il s'agissait donc de maintenir le lien entre la planification
stratégique, la planification opérationnelle et l'exécution des politiques
publiques. Autonomie et contractualisation se retrouvaient dans les faits
tellement liés que certains n'hésitèrent pas à présenter contractualisation
et autonomie en tant que parties d'un même « deal » global : en échange de
plus d'autonomie et de flexibilité,